土地革命战争时期,中国共产党领导的中国工农红军一直实行双首长制。红军政工制度是共产党“以党治军”理念的明显表征,体现了政治与军事并重的宗旨,尤其突出了政治领导,这与中国历来的军队建制有根本的区别。

　　萌芽时期:政治指导员制度

　　红军政工制度的发展,就其主流而言可分为三个时期。第一个时期实行政治指导员制度,时间跨度为1927年8月南昌起义至1928年6月红四军成立。政治指导员制度源自北伐战争时期的国民革命军,原来叫“党代表”和“政治委员”。政治指导员大多由共产党员(跨党兼有国民党员身份)担任。

　　在此之前,大批共产党员已在国民革命军中或黄埔军校中担任党代表,从事政治工作。但党代表制度的严格推行,影响到了军事长官行使指挥权。党代表与指挥官在指挥上时常发生争执,各指挥官对于党的命令并不十分尊重。共产党的领导人为维护国共合作,避免指挥官(国民党员)与党代表(共产党员)发生纠纷,要求党代表只注重政治宣传,不可干涉军事事务,但矛盾始终存在。北伐战争的开始,预示着党代表时代的结束,军中担任政治工作的大部分是政治指导员,与党代表相比,政治指导员的职权大为缩水。

　　众所周知,南昌起义部队是中国工农红军的主要来源之一,实行的是政治指导员制度。政治指导员的任务是负责军中的党组织工作和宣传工作,协助指挥官完成战斗、给养、管理、训育等各项任务,一切工作以争取军事胜利为主要目标。政治指导员在军中的地位低于同级指挥官,但高于下一级的指挥官。总体而言,这一时期,指导员与指挥官的关系是比较融洽的,原因在于政治指导员既能帮助指挥官处理军中事务,又能以指挥官的意见为主。

　　南昌起义失败后,中国共产党人认真总结了经验。中共中央认为,革命战争必须要创造新的革命军队,建立工农的革命军,以及忠实于革命的军官。工农革命军中必须有党代表制度,严格执行党的纪律,清除一切投机分子。

　　中国共产党领导的军队究竟是实行政治指导员制度还是党代表制度?党内一直存在争议。当时朱德领导的部队直接援引国民党政工制度体系,因为这一体系有利于军事指挥官施展军事才能;而毛泽东领导的部队实行党代表制度,因为这一体系有利于政工人员地位的提高。

　　可见,政治指导员制度与党代表制度是有所区别的,差异不仅在于名称不同,两者在军中的地位亦不同。指导员之所以改为党代表,原因大致有两点:一是南昌起义部队虽由共产党领导,一开始却打着国民革命军的旗号,若继续使用指导员,容易与国民党军队中的指导员相混淆,故必须另打旗号,有意与国民党军队相区别;二是起义部队中的许多俘虏原先是国民党士兵,他们大都轻视政治指导员,认为政治指导员的地位远低于军事指挥官。

　　探索时期:党代表制度

　　红军政工制度发展的第二个时期实行党代表制度,时间跨度为1928年6月红四军成立至1929年12月古田会议。党代表在军中的地位与同级指挥官相等,并有代表党监督指挥官的权力。党代表在政治工作方面负完全责任,军事方面尊重指挥官的意见。这一时期,党代表与指挥官的关系是平等的。既互相合作,又时常因意见不合而发生争执,两者之间的关系远不如指导员制度时期的融洽无间。显然,党代表的权力比指导员大很多。

　　红军的另一个主要来源是毛泽东领导的秋收起义部队。1927年9月,毛泽东在永新县三湾村对部队进行改编,一项重要内容是连以上设党代表,从组织上确立了共产党对人民军队的领导。井冈山时期,红军的来源由南昌起义叶挺与贺龙余部、湖北第四军警卫团、湖南的平浏岳义勇队以及湘南的农民混合而成,原名为工农革命军,后改称红军。工农革命军的兵源十分庞杂,既有原来的老兵,又有当地的农民,还有从国民党军中俘虏过来的士兵,士兵质量相对不高。