侯永志 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长；肖金成 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长；董 藩 北京师范大学房地产研究中心主任；宏 皓 中国金融智库首席金融学家、中央财经大学研究员

　　编者按：

　　关于京津冀一体化，离我们最近的时间点应该是2014年2月26日。这一天，持续一周的北京重度雾霾开始退去；这一天，中共中央总书记习近平召开了京津冀协调发展座谈会，会议上习总书记要求三地打破“一亩三分地”的思维定式，要求抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。

　　2014年3月3日，国务院总理李克强在两会上作《政府工作报告》，谈到2014年重点工作时，提出“加强环渤海及京津冀地区经济协作”。

　　2014年3月26日，河北省政府出台《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》，明确提出保定作为畿辅节点城市，利用地缘优势，谋划建设集中承接首都行政事业等功能疏解的服务区。这期间，《财经》杂志一篇保定可能承接北京市政治副中心的报道，让保定楼市在全国楼市的一片萧条声中涨声四起，一个月上涨了10％。

　　2014年4月9日，国家发改委发布消息称：正在会同有关部门和地方研究编制首都经济圈一体化发展的相关规划，规划范围包括北京市、天津市和河北省。规划将根据编制工作进展情况适时出台。

　　发改委上述表态，被视为京津冀区域规划3．0版即将落地。但国家级战略规划如何编制？京津冀区域规划为何耗时十年未出台？跨区域规划怎样平衡相关各方的利益关系？楼市的先行上涨会带来怎样的影响？上述问题依旧值得探讨。为此，本期圆桌会议记者特别邀请了几方对京津冀一体化有着不同侧重点研究的专家，请他们智者见智，拨去迷雾。

　　要制定科学的可行性的区域发展规划、合理的协作机制和利益补偿机制

　　中国经济时报：4月9日发改委的表态，被视为京津冀区域规划3．0版即将落地。但国家级战略规划如何编制？京津冀区域规划为何耗时十年未出台？跨区域规划怎样平衡相关各方的利益关系？京津冀一体化从国家层面上的推进应该有哪些方面的工作要做，如何才能达到理想的效果？

　　肖金成：其实，早在10年前，2004年11月中旬，发改委就召开了首次京津冀规划座谈会，宣布京津冀规划编制正式启动。此后若干年又开过几次类似的会议，做过几个规划，但都没什么成效，只是规划的名称从“十一五”的“京津冀都市圈区域规划”改为“十二五”的“首都经济圈发展规划”。影响进度或者说形成僵局的原因主要是跨省市需要协调的问题太多，如区域范围的划分、产业布局和城市功能之争等。4月9日发改委刚开的会，规划名称再次改变，调整为“首都经济圈一体化发展的相关规划”。

　　我认为，这次再出台规划应该比较靠谱了，规划名称的变化只是表象，最新的变化是观念的转变。自习近平总书记2月26日主持召开座谈会，就京津冀协同发展，提出“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做”等七点要求后，僵局已经打破。其实之前规划之所以难产，引发了那么多范围之争、区域产业定位之争等，主要原因就是习总书记所讲的“一亩三分地”思维，这个思想一解放，别的就应该好推动了。如今考验规划部门和决策机构的是：让北京舍弃哪些功能？将这些功能舍在哪里？这或许也是包括保定在内的河北相关地区最为关切的问题。

　　侯永志：习总书记在京津冀召开协调发展座谈会，并提出了七点要求，那么，如何解读中央召开的这次座谈会呢？我认为这实际包含了三个重要含义：一是协调京津冀区域发展，优化区域产业结构，消除环境污染源，促进经济增长；二是治理北京初步显露的“大城市病”，让北京放下沉重包袱，更好地保持首都定位；三是促进三地合理分工，实现京津冀联动发展。

　　围绕以上几点，最重要的是出台一个宏观和微观密切结合的不同于以往的规划。这个规划应该能反映出区域合作的规律，反映京津冀合作的现实需要，具有切实的可行性。可能重点要涉及四个方面：一是要确定京津冀一体化总目标，确定产业合理布局和产业链分工；二是要明确三地基础设施如何实现“无缝”对接；三是要突出三地如何在生态文明建设方面进行合作；四是要明确三个地区的协作机制和利益补偿机制如何建立。

　　协调京津冀发展的首要任务就是要制定科学的可行性的区域发展规划。这就要求打破区域资源要素流动的障碍。习近平总书记提出的第一条就是 “要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施”。在这个原则下，应该重新思考三地的功能定位和产业分工。由于产业布局涉及地方税收利益，合理进行财政税收安排就是一个重要议题。这方面各地应有大局意识，舍小我顾大我，舍小利顾大利。

　　促进京津冀一体化，三个地区应建立起有效协作机制和利益补偿机制。北京功能过多，发展的有序性不够，导致人口膨胀、交通拥挤、社会治安隐患增加等问题。适度让北京“减肥”，弱化其一些方面的功能，是解决北京问题的关键。未来北京可能做的是，土地密集型产业向河北转移，如动物园批发市场转移到北京周边地区，带动减少北京人口流量。

　　但以往我们也做过一些规划，为什么没能顺利推进呢？我认为，除了刚才肖所长说的和地方保护有关，也与这些规划不能对产业做细致研究有关，关于产业分工的讨论，往往停留在过去的一二三产业层面上。要推进产业合作，必须对每个产业的细分门类进行深入研究，然后列出产业分工的详细清单。另外，可考虑建立一个三地联动的实质性机构，以推进规划的落实。

　　此外，在京津冀一体化的统一规划里，很重要的一点是建立合理的交通网络布局，交通规划好了，可以更好布局产业和分布人口。当然，交通布局、城市分工都要尊重经济规律。考虑到京津已有高铁连接，未来京津冀还要布局更多城市高速轨道交通，如北京地铁应该延伸到燕郊，高铁到固安等。但这里还是有个利益协调问题。比如地铁修到燕郊，不是规划的问题，而是利益的问题，是谁出资建设、谁获得税收增益的问题。

　　总之，京津冀协调发展，是提升区域经济质量，改善区域生态环境的重要途径，更是可以优化区域发展格局的大手笔，我们期待各方齐心协力把这个大制作的完成。

　　炒房炒地是在毁掉京津冀一体化的前途

　　中国经济时报：近期股市涨幅较大的股票都是京津冀概念股,而近期在楼市的一系列低迷乃至崩盘声中，保定房价却被炒了起来,一个月上涨了10％。保定房价上涨是在京津冀一体化的规划预期下,传言保定将成为政治副中心,将北京的一部分机构迁到保定去,于是投机者就到保定去炒房。对这一现象应该怎么看？

　　宏皓：我认为京津冀一体化的理想状态是形成一个“以大城市为核心，多中心网络化的城市地区”，既有网络，又有节点，节点有大小、有等级，通过空间交通相联系，每一个节点应该形成自己的位置、主要功能。以首都为例，除了北京中心城区是国家的主要核心之外，其他的一些部分就不必都在中心城区里。但这种“城市地区”要实现，最大难度在于要争取一个好的空间安排，它需要面对政府部门间、地方间、国家机关、企业、开发商以及老百姓间的各种需求。在这个过程中，我最不愿意看到的是，别的还没怎么样呢，又来个房地产先行，炒房炒地只能是毁掉京津冀一体化的前途。因为在城市群理论中，由于政策和区位的优势，会对一个地方带来巨大发展动力，从而地价大涨、房价大升。此套路正是一种典型“摊大饼”式的发展思路。

　　而在眼前京津冀一体化还缺少强有力的统一规划和顶层设计时，所谓的一体化很容易被各个小地方政府利用来炒地卖地、开发房地产。最近两个月的保定房价高涨、固安等地的房价萌芽都表明这些地方政府真还没有这么高尚，他们首先考虑的压根不是自己地区在未来的一体化过程中会扮演怎样的角色，而是如何能利用这一概念大捞一笔，迅速地积累自己的财政。这跟京津冀一体化的初衷离得太远。

　　董藩：的确，现在的问题就是，很多时候产业没动，房地产先动了，保定这次的情况实在太典型。在我们国家，城市规划或者区域总体布局总被这些因素牵扯，使很多事情都做不了或在做的过程中变了味。政府对这类问题的反应和干预能力弱，地方政府甚至有时还有意让它炒起来。

　　其实，从世界范围来看，首都城市一般分为两类模式：一类是单一功能型城市，如华盛顿定位非常清晰，50万人口，没有工业，不是经济中心，只是政治和文化中心。另一种是全能型城市，如东京、伦敦、巴黎，既是政治文化中心，又是经济中心。北京也属于全能型城市。随着规模不断扩大，住房、交通、环境等压力让北京不堪重负，需要把一些职能，甚至行政职能向外转移。但无论未来从北京迁来多少机构，只要没有行政功能，保定都很难成为 “政治副中心”或“行政副中心”。再说把行政中心剥离出去成为一个副首都，这在国外来讲也没有先例。首都就是首都，没有副首都一说。何况究竟如何承接首都功能，河北目前只是公布了其自身意向。这只是河北的“一厢情愿”，关键要看中央政府和地方政府乃至市场这三股力量合理博弈的结果。

　　所以对于想投资的老百姓来说，判断一个城市能否成为一个国家的副政治中心或者副行政中心，要从必要性和可行性两方面进行判断，但这似乎超出了普通人的判断能力。那面对各方信息层出不穷，普通老百姓如何对大量信息去伪存真呢？我告诉大家应该怎么来看：一、要看国家是否组织了大批力量对该城市进行了长时间的论证；二、要看是否由政治局提出建议并提交中共中央全委会或全国人大会议进行过讨论论证；三、要看是否建立了由总书记或总理牵头，多位权威专家和领导参与的专门成立的副中心建设领导小组和委员会；四、要看是否由中共中央、全国人大或国务院三个机构分别或联合出台文件对副中心建设作出部署；五、要看是否对国家省级行政区划进行调整，把备选城市上升到直辖市级别；六、要看国家是否对人事安排作出重大调整，调任政治局委员或常委兼任备选城市市委书记；七、要看是否开始讨论国家五大领导机构或下属部级机构的调整方案。若这七点没有一点落实的，光看地方政府或相关利益关联方在那说，就说明传闻是假的或炒作，你就是想相信也要好好动动脑子。

　　京津冀一体化肯定是1＋1＋1大于3的多赢

　　中国经济时报：无论如何，今年起，京津冀一体化注定不会再是一个约上谈兵的概念了，那么京津冀一体化未来的核心应该是什么？这一过程中应该是什么先行呢？

　　宏皓：京津冀一体化未来的核心首先还是要解决北京的问题，是从北京的角度出发，如何化解北京的城市病，这才是京津冀一体化的关键。做成之后，京津冀一体化更是要突出城镇化的全国表率作用。我们会看到，“京津冀一体化”带来的好处数不清，那时除空气好了，还能为缓解北京房价高、交通堵、人口过多的大城市病等带来良好的效果。更重要的是能够通过京津冀一体化的发展打造出一个京津冀优势互补的京津冀产业大联盟，从而提高中国产业在国际上的竞争力,推动中国经济全面升级。所以我认为京津冀一体化发展是大势所趋，也是利国利民的工程，只是会有一个漫长的各方利益博弈的过程。

　　在这个过程中，京津冀一体化战略如果是产业先行就可以成为一个新的经济增长点,如果还是过去炒房炒地的思路，京津冀一体化的战略目标很难实现。京津冀一体化是产业升级优化产业结构的最好机遇,京津冀一体化的过程中让产业先行,通过产业升级完成京津冀一体化,京津冀就成为一个可持续的经济增长板块,同时也能成为股市一个可持续的热点板块。

　　所以它所需要的是自上而下的顶层规划，而不是自下而上、地方政府自说自话的野蛮生长。如果像现在这样，顶层设计还没有全面启动，河北的地方规划就已经开始各自为战的调整，那么紧随其后的很可能是河北这些城市土地价格的大幅上涨，到时候开发成本不断提高造成地方利益的恶性竞争，这些只可能成为一体化道路上的绊脚石。对于北京来说，如果只是将部分产业和行政机构转移到河北，指望从北京“摊大饼”变成到河北“摊大饼”来解决北京的城市病问题，那只会成为城市发展的又一个误区。

　　中国经济时报：如果京津冀一体化是产业转型升级先行，那京津冀地区的产业该如何转型升级？在产业转型升级的大背景下如何共同打造优势互补的产业大联盟。京津冀的产业结构上又如何实现优势互补呢？

　　宏皓：首先，北京的传统制造业都应当迁出北京迁到河北去，北京只发展轻资产的服务业。例如：金融服务、互联网企业等占地少的高端产业。天津应当以港口物流为主，打造世界上一流的物流企业的物流产业集群。河北就成为制造业的基地，将京津的制造业都转移到河北去，在河北每个市形成一个制造业的产业集群，北京的发展向周边的区县发展，市中心所有的部委机关都通过互联网办公，开门办公，不用人去与各部委见面，这样全中国的所有行业就不用到北京办公事了，北京的堵车问题就从根本上解决了。

　　在京津冀产业转型升级的同时，京津冀的农业产业也要升级，京津冀的农业要向大型现代化的股份制农场转型，通过现代化的大型股份制农场让农业产业升级，为中国及全世界生产安全的绿色食品，这样农业产业链也成了一个新的经济增长点。京津冀在各自的产业转型升级定位中必须通过金融创新五年内将各自的产业打造成中国及亚洲一流的产业，用十年的时间将各自的产业打造成为世界上一流的产业。这样一来京津冀一体化的过程中完成各自的产业转型升级，又能优势互补，更重要的是又打造了一个区域性可持续发展的中国新的经济增长点。

　　综上所述，京津冀一体化给中国经济转型升级打造新的经济增长点提供一个历史性的机遇，不能又被炒房炒地的鼠目寸光的行为给毁了。京津冀一体化离不开金融工具和金融创新，离不开金融专家，只有通过金融创新的方法才能完成京津冀一体化，以及通过京津冀一体化完成北京天津河北的经济转型升级。可以先建立一个京津冀产业基金，通过产业结构重新优化，带来利润最大化，让京津有了高利润的产业，京津才会将制造业转移到河北，河北制造业的各个产业集群运用金融创新和市场化的手段建在不同的县市。

　　这样，京津冀在成为中国新的经济增长点的同时，又为资本市场带来了一个可以持续上涨的股市热点板块，这个股市热点板块不仅仅是短炒一次就跑，而是这个板块股价在其经济持续长期增长的背景下，股价能持续长线上涨10年，股价长线上涨能涨上50倍到100倍，这才是利国利民利地方政府利上市公司更利投资者的多赢格局。

　　中国经济时报：对于京津冀一体化，很多读者关心近五年内是否会有一些实质性的变化？五年内我们能看到什么？

　　董藩：相对于京津冀一体化这个概念，我更愿意说是京津冀协同发展。对于京津冀协同发展，我认为五年内能看到变化的主要有一个方面，就是能看到北京与周边交通网络的改善，这对房地产投资有重要影响，因为通达性是影响房价重要的条件。过去这项工作难推进，是因为河北穷没有钱投入，而且主要是解决工作在北京而居住在河北的流动人口的交通问题，这对河北意义不大，而北京又觉得在河北地面修地铁筑轻轨是为他人作嫁衣，现在总书记重视、亲自推进，故五年左右时间会有成效。现在S2线从西直门到八达岭已经往怀来延长过去了，将来的平谷线可能经过燕郊，现在线路正在论证，预计2020年之前建成通车。将来的新机场线也在认证中，将随着新机场一起投入使用，现在看未必到固安，但离固安也很近，这两条是可以近期期待的，北京市政府已经在2020版线网规划认证中，将报国家审批，至于香河、涿州要等五年之后再规划了。

　　肖金成：我个人认为，政府推动、政府间的合作只能起到部分作用，产业布局等利益协调问题，最好的解决方式还是“市场这只手”。我建议政府应该做的是制定外迁企业税收减免政策、外迁人员就业促进政策等利于北京“疏散”的政策，同时加强对房价、生活必需品物价等资源的宏观调控，保证居民基本生活，不能像现在的保定，疏散、承接还没正式开始，房价已经一日三价了。五年后，希望一切都能在正轨上良性发展吧。