[ 摘 要 ] 广东因社会复杂度激增，政府与社会在“社会治理”领域进行了一些大胆的改革尝试，这种“摸着石头过河”的探索，提供了一系列的问题供学术界、公务界思考，每个问题都产生了很好的启示。通过对广东社会治理变革的已有经验的分析及相关问题的启示思考，建议政府与社会之间按照“管理 +合作”、“监督 +支持”、“放权 +承接”、“分责 +共建”四个行动匹配策略进行互动，进一步探索更好的社会治理格局。

　　[ 关键词 ] 社会治理；政府转型；社会组织；公共服务；

　　[ 中图分类号 ] C93 [文献标识码 ] A

　　我国经历改革开放后的多年积累，社会生活的方方面面均发生了重大变化，传统计划经济形态下的“统治型”政府工作方式与“控制型”社会管理模式已不再适应现今国情，基层自治的发展与民众参与的觉醒，呼唤着新的社会治理模式的产生与形成。党的十八大报告提出建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，正是对新的社会治理体制的科学表述，描绘了社会善治的应然状态；十八大三中全会进一步提出“改进社会治理方式，激发社会组织活力”两大改善社会治理质量的路线，要求“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

　　广东作为我国改革开放的前沿阵地，社会复杂度一直在快速增加，层出不穷的社会治理新问题，推动着广东各级政府与民众“摸着石头过河”，不断进行着相关探索。

　　一、广东省的社会治理变革实验

　　（一）制度创新

　　近年来，广东省各级政府根据日益增长的社会事务与服务型政府应具备的管理职能，加快了行政体制改革的制度创新，为企事业单位发展、社会组织成长创造空间。

　　1.新建社会体制改革管理机构

　　2011年8月，广东省成立社会工作委员会，之后陆续推出三批共100个省级社会创新项目，第一批23个项目，创建主体是各地级以上市委市政府，第二批46个项目，创建主体是省社工委各成员单位，第三批31个项目，创建主体是各类社会组织，到2013年,已有39个项目被评为省社会创新实验基地。目前省社工委的创新项目与各市县社工委的社会创新项目已经形成了“省市联动、条块结合、以点带面”体制内外共同参与推进社会体制改革的良好态势，体现了新机构的组织效能。

　　2013年，广东省颁发了《2013年广东深化社会体制改革工作要点》，提出40个改革要点，通过社工委，推出了423个改革项目，在全省按照改革项目名录进行“菜单式”改革推进工作。

　　2.加大政府职能转移委托力度

　　广东省委书记汪洋、省长朱小丹在2012年11月全省行政审批制度改革先行先试动员会上提出：“要珍惜成绩，再接再厉，率先将广东建成全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程透明的先行区。”

　　2013年3月，广东省推出《广东省企业投资管理体制改革方案》，对省核准权限内的28类项目进行分类改革，取消省管权限内企业投资项目核准，改为备案制，各类营业执照从原来18类精简为4类；2012年7月，广东省出台《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，规定“除涉及重大公共安全的事项外，取消相关从业执业资格、资质类审批，全部交由行业组织自律管理”。截至2012年12月底，全省原有1120项事项全部纳入清理范围，已公布3批行政审批事项调整改革目录，共调整审批事项483项，其中取消231项、转移88项、下放和委托管理164项，省级审批事项压减比例近一半，各市压减比例普遍在40%以上。[1]

　　3.推出社会组织发展扶持政策

　　2012年4月，广东省推出《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，5月，制定《关于政府向社会组织购买服务暂行办法》，6月，省财政厅配套出台《广东省省级培育发展社会组织专项资金管理暂行办法》，以扶持激励社会组织的成立与成长。广东省规划在“十二五”期间社会组织数量每年增长10％以上，计划到2015年底全省社会组织总量达到5万个以上，平均每万人拥有社会组织5个以上，珠江三角洲地区达到每万人8个以上，社会工作者达到常住人口的10%（约1000万人），专职工作人员持证上岗率80%以上，在2011年底时，经统计，全省各类社会组织为2.85万个，[2]而到2013年9月底，就已经达到42582个，比2012年同期增长28.4%，其中获得省级资质的社会组织达到618家，2013年一年，全省向社会组织购买服务就达4.66亿元。[3]

　　显然在相关政策的扶持下，广东社会组织的发展速度超过了预期规划，且发展良好，通过年检审查、工作监督等途径，确保大部分社会组织能够承担政府转移、委托、授权的职能，进而在全省初步形成“发展有序、门类齐全、层次多样、覆盖广泛”的发展格局。

　　4.加强基层社会多元建设体制

　　2011年7月，广东省委十届九次会议形成《关于加强社会建设的决定》，旨在按照国务院办公厅《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》中“以人为本、服务居民，政府主导、社会参与，资源整合、共建共享，因地制宜、分类指导”四条原则，推进城乡基层社区的建设工作，提出了“民生福祉显著增加、文明程度显著提高、社会服务更加完善、管理格局更加健全、公平正义更加彰显、社会大局更加和谐”六大目标。2011年10月，广东省社会工作委员会出台《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》，旨在推进“完善社会领域决策机制、完善政社协同治理机制、加大政务信息公开力度”。

　　（二）试点实验

　　1.行政审批制度改革试点

　　深圳作为国家级经济行政改革特区，也是广东第一试验田，在1997年、2001年、2003年、2006年先后进行了四轮行政审批制度改革，但事实是每次审批事务在压缩之后都会反弹，经自查发现核心原因是政府机构对“权利、政绩都舍不得放”，自2008年起，深圳行政审批制度改革进入深水区、常态化，2009年借助市政府“大部制”改革的契机，清理并减少行政审批事项194项，取消68项，调整126项，减幅达31%。[4]2010年3月出台《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，着力优化审批条件和提高审批效率。2011年以推动企业登记前置审批事项管理的规范为主打，进一步规范政府行政审批行为。

　　佛山市在广东省的支持下，2012年5月把所有行政审批和服务事项全部纳入改革范围，即在“行政许可、非许可类审批”外，“日常管理的便民服务事项”也被纳入，以顺德市公安局为例，186项审批事项的审批要件数量从627个减少为553个，减少11.8%，审批环节从634个减少为558个，减少11.9%，承诺时限从2469日缩减至1259日，减少50.2%。[5]

　　2.社会组织培育发展试点

　　深圳比邻香港，社会组织的发展水平一直领先，2004年时就有1400多家正式登记的社会组织，由于城市快速增容、社会管理难度加大，深圳在近十年着力加强社会组织的建设，“十一五”末达到4110家（其中社会团体1662家、民办非企业单位2441家、基金会7家），每万常住人口拥有社会组织4家，比“十五”期末增加1.3家，[6]2010年“深圳市社会组织登记管理体制改革”荣获了第五届“中国地方政府创新奖”。为了在“十二五”期间快步促进社会组织的发展，深圳制定了《社会组织发展规范实施方案(2010—2012年)》、《社会组织发展十二五规划》、《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》等系列文件，详细明确了社会组织发展的原则与政府管理责任，社会组织的新增注册工作显著推进，到2013年9月，社会组织数已达5401家（其中社会团体2112家、民办非企业单位3224家、基金会65家），[7]比2010年增长了31%，是2004年时的3.9倍。

　　为了在全省推进社会组织培育，广东省按照“政府引导、民问兴办、专业管理、公众监督、民众受益”的模式，在省、设区的市均建立了社会组织孵化基地，重点发展行业协会商会、公益及慈善类、社区三类社会组织，在广州，孵化基地已进驻19家社会组织。广东省社会体制改革实验区——顺德区的社会组织也以12%年增长率增加，2012年7月底社会组织己达732个（社会团体408个，民办非企业单位324个），[8]仅2013年上半年就孵化出新社会组织244家，并通过党建（团建）工作加强对社会组织的管理与指导，荣获了2013年“中国城市管理进步奖”。[9]东莞市2012年新登记社会组织252家，全市登记在册的社会组织达2208家，在全省地级市中名列前茅，[10]并在2013年对全市的社会组织进行了评估，授予33家社会组织3A及以上等级，确定其可以承接政府职能转移。[11]

　　3.社会治理体制试点

　　城乡基层社区是基层社会自治与国家管理控制的结合点，也是全面“善治”的落脚点，打破城乡分割、改善大众民生、稳定社会秩序、服务微观个体等重大问题均需在社区层面解决。深圳市从2004年加快推进城市化进程，“社区人口激增、人口来源广泛、居民素质差异、人际关系淡漠、社会治安恶化”等成为大部分社区共同面临的问题，基层行政组织对城乡社区居民的需求不了解，公共服务供需不匹配，社区服务主体各自为政，责任推诿与多头管理很常见，既导致服务资源浪费，又导致民众不满。深圳市针对这个局面，率先推动城乡基层自治组织并轨，撤销镇、村委会的设置，全面改建为街道办与居委会，并不断尝试社区服务创新。如宝安区海裕社区，积极试建“公共服务、社会服务、市场服务”三位一体的社区服务体系，为建构好这个体系，社区先后进行了“全体居民调研、服务主体整合、制度平台建立”三项工作，最终建立了“由20个服务主体提供256项服务内容、由一站式服务和e网式服务支撑的99个服务平台”的政府、社会、市场共同参与的社区治理结构，被确立为广东省社会创新示范点。[12]

　　作为全省社会体制综合改革试点的顺德区，2011年全面启动“小政府、大社会”的社会治理变革，力求将“体制内改革”引向“体制外改革”，举措一：通过“党建深化”与“公众参与”促进政社互动合作，一是在全区243个村居社区全部建立了党代表工作室，通过“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）倾听民意、联系社区；二是在镇街成立各类咨询机构21个，吸纳700多社会精英参与镇街公共决策咨询；三是通过文化艺术发展中心、社会创新中心、人才发展服务中心和产业服务创新中心4个法定机构，吸引社会精英直接参与区政府的公共事务决策。举措二，发挥各个社区的自主性，摸索基层自治质量的改进途径，例如，大良中区社区将党团组织、工会妇联等所有力量都协调在一起共建平安社区；马冈村社区通过村务大会与社区报与民众形成“双向互动”机制；社区自治的资源开始被整合，促使社区公共生活由原来的“被组织”阶段逐步走向“自组织”阶段，社区管理从政府单方“独舞”转为多元主体“共舞”，城乡民众在医疗卫生、教育文化、身心安全、社会保障、社区发展等方面得到了实实在在的服务。

　　概括以上，广东的社会治理创新实验坚持了“两条腿同时走路”，一是政府加快职能转变，二是社会组织快速成长，各级政府开始系统化地思考政府应该履行的职能责任，从改革自我做起，通过“简政放权”把社会控制权利往下层政府放、往基层面上放，通过“委托购买”把社会服务权与企业、非营利组织共享，通过“支持帮助”把社会治理权交还与基层自治组织，是统治型政府向服务型政府进一步转型的表现，是政府治理能力提升、治理理念变革引发的第一深度变化；而同时，社会组织顺应社会需求蓬勃新生，向政府要权利、要认可、要地位，自主创新、积极实践，努力参与社会管理的方方面面，是“等、靠、要”的传统社会模式向“自主、自助、自治”的现代社会模式转变的表现，是多元力量介入、社会变迁转型引发的第二深度变化。

　　国家与社会之间、政府与民众之间，归根结底是国家宏观管理控制与社会微观自我管理的平衡互动，国家与社会的同步成熟，将形成“小政府大社会”的互动模式，但“小政府”不是无能无用的政府，而是“小而强”的政府，“大社会”不是零散杂乱的社会，而是“大而好”的社会，高效率、勤服务的政府与自运行、有秩序的社会之间形成“强+强”合作，共建“善治”格局。

　　二、广东社会治理变革实验中的问题与启示

　　在广东的社会复杂度急速上升的现阶段，政府与社会均以积极的态度来应对，但尚处于“摸着石头过河”的过程中，新问题层出不穷，其中一些问题是影响未来社会治理体制设计的关键性问题，思考这些问题，可以逐步获得一些有益的启示。

　　（一）民众经济生活普遍改善，但是社会摩擦却增加了，是政府管理不力与社会严重失序吗？

　　参考欧美国家，可以发现民众富裕起来以后，社会问题并不一定就会减少，甚至还会增加，因为按照马斯洛五层需要理论，民众在物质生活得到一定程度的满足后，对于“安全、归属、尊重、自我实现”需要就会成为人的主要需要，欲求表达方式就会更个性化，需求实现动机就更为强烈，“政府要与社会共同应对与满足日益增长的、复杂化、多样性的民众权利诉求”成为公共管理质量提升的核心问题。也正因为“民众权利的复杂化与多样化”，人际摩擦与阶层摩擦就会增加，社会冲突的类型与频度也就会增加，政府与社会必须拥有健康积极的心态，达成下列思维共识与合作步骤：（1）出现不同利益诉求甚至社会矛盾是不可避免的，但也并不可怕；（2）社会问题必须及时化解，绝不能拖延；（3）政府与社会都具有社会治理的责任，必须工作到位；（4）建立社会问题与公共事件的处理对策数据库，及时总结化解经验；（5）通过政府智库将化解经验快速提升到理论研究层面，通过论证形成新的制度化社会治理方式。以上的思维与工作程序，旨在重新构建社会利益的平衡机制，让不同的利益诉求均能获得表达的平台，让各种的利益团体均能充分博弈实现利益分享。

　　新时代下的公共服务与社会治理的任务量剧增，不是政府或者社会单方面可以完成的，无所不能的政府与完全自治的社会都是极端空想的，“政”与“社”必须联手合作，共同进行社会建设，才能有效预防和减少社会矛盾，促进民众利益分配的良性、理性均衡。

　　（二）现代社会中政府应该扮演的角色与应该承担的责任是怎样的？政府职能转变是转变那些职能？下放哪些权力？

　　中西方对于政府的现代角色的研究可以说目前已经达成共识，转变“统治型”政府的传统形象，建设“服务型”政府成为中外共同的努力方向。政府的行政责任由“社会控制”转为“社会治理与公共服务”，这个角色与责任的转型，意味着政府必须变革自我，以获得社会的认可、重建存在的价值，否则就会面临社会的强力质疑，导致组织存在的危机。政府所要进行的变革，既包括职能的转变，又包括机构的转变，职能的转变就是要辨析政府与市场、与社会之间的关系，找到政府行为的应在空间，而不是政府自说自话的想象空间，用时下最通俗的语言来表达，就是“市场与社会可以自我管理的领域，政府就不用介入”，因为政府的存在是为了防止“市场失灵”与“社会失灵”的，但政府这只“看得见的手”如果伸的太长，也会出现“政府失灵”的情况。

　　政府、市场、社会，作为社会治理的“三元主体”，要彼此监督、彼此合作、彼此学习，才能共同治理好我们的国家。广东已经推进的行政审批制度改革、培育社会组织等探索，其实质是重构“国家-社会-市场”三者之间的关系，所以政府职能转变，首先要转变的是治理理念，其次转变的是职能设计，再次转变的是工作方法，在这个变化进程中要始终与市场、社会进行协商，才能清晰界定政府的行为集合；职能下放，放的是原本被政府垄断而早就应该归还给市场、社会的具体的公共事务执行权；这样才能一方面解除旧的制度束缚，一方面营造新的治理氛围，推动市场深度繁荣、社会有序发展。

　　(三)现代社会中社会组织可以担当哪些责任？可以承接哪些责任？如何能够承担起来?

　　广东省委党校科社教研部课题组通过调查发现了“四大问题”，一是指导社会组织承接政府职能的政策与法规不健全，二是政府在转什么及愿不愿意转方面存在难题，三是社会组织承接政府职能方面意愿不强、能力不足，四是政府职能向社会组织转移或购买服务的流程缺乏科学规范的操作细则。[13]这些问题说明当前社会组织蓬勃发展，给了政府转移部分公共服务职能的“可能”，但要达到“可行”，还需要很多基础性的条件与制度上的保证。从社会组织承接政府职能这个层面来看，能够承接的组织必须具备“政府与民众均认可的服务主体地位、具备专业服务能力的工作人员、稳定独立的工作场所、必要的运行经费”等等基础条件。从政府向社会组织转移职能这个层面来看，要先对政府的公共服务职能进行科学分类，将政府应负的职能确定明晰，再通过制度建设引导规范整个向社会组织转移职能的行为，才能真正构建政府与社会组织间的伙伴关系，即“分担责任+分享收益”的地位对等、责权利均衡的关系。

　　(四)社会组织的发展是否需要控制？如何培育社会组织？如何增强社会组织的规范度?

　　社会组织的产生与其他事物一样，需要经历一个“发生期”（从无到有）、“爆发期”（突破瓶颈后的剧烈滋生）、“竞争期”（优胜劣汰）、“稳定期”（高质量组织生存下来），所以，“培育社会组织并引领其发展”是政府的重要任务，政府应该通过以下策略对社会组织加强管理：（1）制度引导，指导规范社会组织的地区性制度与全国性制度应尽快建立，形成科学的、统一的、透明的政府购买服务目录与社会组织行为守则，并根据社会发展情况每五年或十年进行修订；（2）分类指导，工商经济类、公益慈善类、社会服务类、群众生活类、枢纽型社会组织应得到重点培育、优先发展；（3）区别管理，区分出需要政府全额资助、部分资助、市场支持等不同的社会组织类型，以规范化的财务监管与运营公开促进社会组织的职能实现；（4）评估定级，省市层级可以建立由行政人员、学术人士、社会精英共同参加的社会组织第三方评估机构，每年对社会组织进行绩效评估，以提高其工作责任感、服务专业化与资金稳定性；（5）绩效评估，政府指导部门应建立对社会组织的动态追踪数据库，在第三方评估的基础之上，引入服务对象参与绩效评估，促进社会组织的优胜劣汰；（6）人员培训，加强社会组织的管理者、工作者的培训，强化社会组织的自我管理、自我学习、自我成长。当政府将社会组织作为治理伙伴培养成熟之后，就可以深刻感受到“政社合治”的成就与轻松。

　　三、未来广东“政社合作”的共赢路径设计

　　现今的广东，城乡现代化、城乡一体化快速推进，过去的社会控制模式下的稳定的“单位人”已变为现今的社会治理模式下的游离的“社会人”，国家对基层民众个体的动员与管理就要通过社会组织与社区来实现，政府、市场、社会对城乡基层的合作治理的已成必然格局。市场的存在旨在以经济运作支持政府与社会的运行，以效率示范感染政府与社会组织，对城乡基层的多元治理关键还在于政府与社会组织之间如何互动与配合。

　　所以，通过本文的研究，建议政府与社会组织之间按照下列四个行为组合策略互动：

　　（一）“管理+合作”

　　通过已有的探索，政府与社会各自的角色已经明确界定，政府要积极担当“主导”，社会要积极完成“协助”，即政府要担当起管理责任，社会组织要通过与政府的合作完成使命。这是两者之间最基本、最首要的行为匹配方式，核心是公共管理与服务“事权”的合理划分，政府应该掌管公共服务的顶层制度设计与宏观、中观的政策供给，而社会组织负责按照国家制度与公共政策，及时地、具体地满足民众多样化、个性化的服务需求，是从上到下、从国家公共管理与服务的宏观供给到基层社会的微观实现的单向的行动匹配策略。

　　（二）“监督+支持”

　　政府与社会组织都是社会治理的主体，拥有平等的主体地位，各自具有行动优势，政府擅长于强制性的制度供给与雄厚的资源控制，社会组织擅长于直接面对民众的多样性需求，但是转换思考，各自的优势也就决定了各自的劣势，政府因组织的机械性而在微观社会治理环境中响应迟缓、服务单一，社会组织因组织的分散性而难以完成全局性事务的趋势掌握、政策创制，所以，为了提高公共管理与服务的效率，政府与社会组织必须相互监督且相互支持，才能共同实现社会善治，是一个双向互动的行动匹配策略。

　　（三）“放权+承接”

　　传统型政府掌控太多事权与资源，迫于民众的诉求压力，总期望通过政府规模扩张来满足社会，但却是捉襟见肘、漏洞百出，因为转型期的社会是高度复杂的社会，政府这种严谨的机械性职能设计的组织结构，难以应对千变万化的社会冲突与呈级数增长的公共事务，社会燃点此起彼伏，政府从一个稳定宏观的公共管理者变成了东奔西走的社会消防员，无力无心专注于应该专注的任务——制度设计与资源供给，占了社会组织的角色，抢了社会组织的工作，自导自演一场独角戏，却已累得筋疲力尽。所以，政府要邀请社会、市场都登上“社会治理”这个大舞台，通过行政职能的“减、放、转”、通过积极放权促使社会组织承接各项具体事务，在微观执行中发挥草根阶层的零距离优势，这就是政府与社会组织的另一个单向的行动匹配策略。

　　（四）“分责+共建”

　　社会治理的重点难点都在基层，多元治理的模式就是通过培育社会组织、鼓励市场参与，在基层空间中共同发挥政府、社会、市场的作用，实现“服务主体大整合、服务客体全覆盖、服务内容多样性、服务形式互动化”（深圳宝安海裕社区的社区服务改革目标）。理想的“政社”关系是彼此相互独立又相互合作，“独立”以分别担负社会治理的责任，“合作”以共同建设良好的社会。由于现实中，政府是一个个职能部门，社会组织是一个个任务群体，“分责与共建”就需要动员政府机构与社会组织中的全部人的力量，形成协同治理的共识与相互学习的能力，是两者之间另一个双向的行动匹配策略。

　　广东前期的变革摸索，可以说是社会变革的物理变化阶段，政府变革内容简单，治理结构变化微小，但已经历了早期社会精英引导的强制性制度变迁到当前社会大众推动的诱致性制度变迁两个路径索引，现在这两种制度变迁方式在现实中已经呈现合围之势，实时关注与及时总结相关经验，将很有助于形成地区性的“政社合治”的新制度与新模式。习近平总书记指出：全面深化改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。所以，目前应该由政府工作者、社会工作者、学术工作者共同介入，研究顶层制度设计与基层社会实践相结合的系统性的社会治理制度创新与变革路径，将社会变革推进到多元素混合、多主体合作的“化学变化”阶段，必将释放巨大的促进动能与示范效应，促进我国社会又快又好地发展。

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