自 1987 年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》 ( 试行 ) 以来，以村民自治为核心的中国农村基层民主模式已经在全国实行了二十余年。然而，随着实践的进一步扩大，农村基层民主治理的困境也逐渐暴露出来。在一些地区，乡村选举中出现了贿选买票拉票、宗族大姓操纵、村民政治冷漠等现象。同时，随着 90 年代以来中国农民流动的加速，以及全国农业税费取消等结构性变化，我国农村基层民主的发展不断受到挑战。面对这些困境，社会上出现了两种不同的声音，一种观点认为，近年来党和政府逐渐退出农村社会，乡村治理中的“选举迷信”、“民主迷信”导致了“无政府状态”，因此要加强对基层社会的控制。另一种观点认为，乡村治理的困境恰恰在于民主得还不够，农村自治的机制还不够完善和健全，应该不遗余力地推动基层民主选举的规范化。实际上，这看似矛盾的两种观点都反映出了问题的一个侧面，国家介入和村民自主管理之间并不是简单截然对立的。在现实中，村民自治的“度”应该如何把握？如何在国家介入以及村民自主管理之间达到合理平衡？这对党和政府的执政能力提出了考验。

　　带着这些困惑，本文以河南省南水北调丹江口库区 11 个移民试点村为对象，对 2012 年以来河南加强移民村社会管理工作和“两委 + 三会”的基层民主实践开展了调查研究。我们发现，河南省移民村加强社会管理的实践为如何形成基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制提供了一种思路。本文认为，突破中国农村基层民主困境的关键，不是重新回到全能主义式的政府管控，而是从实践中修正原有的机制设计，创新机制使基层民主真正运转起来。

　　一、“挥别故土”的管理难题

　　水库移民搬迁安置常常被称为“天下第一难”。移民群众如何能“搬得出，稳得住，能发展，可致富”，这是对党和政府管理能力的重大挑战。南水北调中线工程是党中央、国务院决策实施的重大战略型的基础设施项目，关系到国家可持续发展和饮水安全。为了保证工程的高效完成， 2009 年河南省委、省政府确定了移民安置“四年任务、两年完成”的目标。在移民部门艰苦卓绝的努力下，河南省终于在 2012 年基本完成了库区移民的搬迁。然而，在移民群众“挥别故土”后，如何实现“稳得住、能发展、可致富”？如何真正实现移民群众的可持续发展？这一棘手难题摆在了党政干部面前。

　　丹江口大坝加高后，河南省需要搬迁农村移民 16.2 万人，安置区涉及全省 6 个省辖市 25 个县 ( 市、区 ) ，需新建移民安置点 208 个。移民搬迁后，移民群众集中居住，和过去居住在山沟相比，移民新村的公共服务基础设施较为完备，生活硬件条件有了很大的改善。水、电、气、道路交通环境，包括子女就学等方面都得到了大幅度提高，移民群众过上了“以往不敢想”的生活。但是，迁入新环境后，由于生产生活条件出现了较大的改变，基层干部和移民群众也面临着一些新问题。这些问题突出表现为三个方面：

　　一是移民群众生产生活适应的问题。移民搬迁的头三年是“社会高风险”期。由于移民搬迁安置过程太短，很多移民还不能适应迁入地的生产生活环境。搬迁后，许多移民的就业出现难题，不熟悉新的市场环境，移民补偿款不知道如何用。加之旧有村庄社会秩序被打破，从“熟人社会”变为“陌生人”社会。加上一些移民新村由两个或三个行政村合并组成，人员构成复杂，村民之间缺乏信任，为了琐碎的矛盾甚至大打出手。部分移民群众攀比思想严重，对政策缺乏全面的理解，以讹传讹散播不实消息，甚至酿成群体性事件。长此以往，搬迁过后可持续发展的根本问题解决不了，则潜在的社会风险有可能随时爆发。

　　二是移民群众日益增强的自我管理意识、维权意识和村级民主管理滞后的矛盾。迁入移民新村后，移民群众对公平、平等的吁求变得更好，民主管理的机制仍然有待建立。如果利益表达机制无法建立，移民群众的参与和表达渠道不畅通，势必引起社会矛盾。一些村干部“一言堂”，在移民款使用、公共资源分配等环节决策不透明，几个人拍脑袋就决定，权力过分集中，缺乏监督管理，滋生了贪污腐败等严重问题。对一些不能带来私利的集体活动，无人带头，等靠要思想严重，导致移民村村务管理滞后，“软硬不均衡”。如果缺乏合理的利益表达和民主管理机制，则移民群众势必一盘散沙，人心难以凝聚，将自身发展全部押到了一两个村干部身上。

　　三是移民致富的迫切愿望和后扶资金有效使用的矛盾。移民安置的核心是解决“人往哪里走”的问题，只有发展集体经济、实现移民群众的就业，让群众有活干、有盼头、有钱赚，才能从根子上解决移民矛盾和冲突。河南省政府专门规划移民生产项目 686 个，总投资 19.25 亿元，其中移民投资 6.68 亿元，已经建成投产 429 个。但是，这些资金如何能够发挥规模效益？避免“天女散花”式的“撒胡椒面”，如何管好用好这些钱，有效推动农村集体经济“规模效益”的发挥？充分调动群众的财富和才智？这是移民村管理的一大难题。

　　针对这些现实矛盾，传统的工作方式是以“自上而下”的办法，主要依靠地方党委政府的社会动员。这种做法一定程度上弥补了社会自治匮乏的空间，用政治的办法推动了行政资源的集中整合。但是，这种做法也存在不少局限性，一方面，上级动员管得了一时，管不了一世，并非长久之策。很多基层干部多项工作一肩挑，长期处于超常规的工作状态，身心健康出现严重问题。另一方面，这种做法并没有从根子上化解移民群众“等、靠、要”的观念，一些移民群众从实践中认识到，“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”。导致不断产生新的利益诉求，政府部门又无法完全加以满足，从而造成干部与群众的更多矛盾。

　　在传统的工作方法和已有的基层自治都无法有效应对“挥别故土”所带来的一系列严峻挑战中，河南省移民部门结合河南实际摸索出了一条有效地社会管理创新工作办法，从 2012 年底在丹江口库区和河口村水库选择 7 个省辖市 15 个县 ( 市、区 ) 的 18 个移民村的试点工作。目前，这项工作进展顺利，已经在河南全省 384 个重点村大面积展开，并且取得了初步成效，切切实实为移民群众解决了生产生活中的许多问题，是一个值得注意观察的新现象。

　　二、国家与社会关系：从动态介入到静态协调

　　水库移民可以分为两个阶段。第一是动态阶段，即水库移民从家乡迁往安置区的过程。在这个过程中，基层的治理结构基本被分解，关键是如何“搬得出”，通过党政机关的内部协力沟通动员移民群众迁入新的环境。第二是静态阶段，即水库移民抵达安置区后，重新建立基层治理结构的过程。在这个过程中，关键是解决“稳得住、能致富”，如何尽快地实现移民的个人发展、移民之间和谐共处、移民村和外村的融合。

　　在动态阶段，政府必须要大有所为。回顾我国以往水库移民工作，之所以出现移民上访较多、不稳定因素较多、遗留问题较多，一个重要原因就是政府重工程、却对移民工作不够重视。在搬迁安置的过程中，政府如果处理好了搬迁过程中的利益分配问题，将使得安置后的移民上访率大大降低。河南省政府突出以人为本，开展了大量贴近民心的工作。比如在居民点选择上，坚持“三边”原则，使居民点尽量靠近主要道路边、城集镇边和产业集聚区边，方便移民生产生活，为致富发展创造条件。在移民新村的建设上，户型设计方案、新村布局、房屋造价、施工队伍招标等方面充分征求移民群众意见，积极组织移民代表全程监督。在搬迁中，每车派出人员一路跟踪护送，交警、医疗人员全程跟踪，保证不出意外。这些细节性的工作改进都增进了移民对于政府的信任感，也有助于后续工作的开展。

　　在静态阶段，政府必须有所为，有所不为。政府的有所为是制定规章制度，并且下派工作组协助基层社会实施这些制度。河南省颁布了一系列的指导意见规定各个组织之间的关系和职能，设计制作了一套“三会”运作的等级记录表格，向各试点推广的移民村发放，加强档案管理工作的指导和监督，使得移民工作有章可循，简明清楚，易于学习和模仿。政府有所不为指的是政府应该牢牢把握住了“自下而上”的精神，真正在实践中做到了相信群众、依靠群众、发挥了群众的主体作用。政府的指导思想就是“牢牢把握激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐要素的总要求。着力拓宽民主参与渠道、强化权力监督约束，着力构建移民村党支部和村委会领导下，以移民自治为重点，社会组织广泛参与的新型移民村社会管理机制。” 这套制度运作的核心，是构建村“两委“ ( 村支部和村委会 ) 主导，“三会” ( 民主议事会、民主监事会、民事调节委员会 ) 协调，社会组织 ( 经济管理组织、社会服务组织 ) 参与的新型城镇化基层社会管理机制。

　　政府的工作模式必须摆脱强制性的全能主义和事无巨细的保姆型，而向服务型、创新型转变。在这个过程中，政府如同打太极一般，时急时缓，时重时轻，有所为有所不为。针对不同的阶段，政府的角色和工作模式也应该随之变化，如下表所示：

　　表 1 政府在移民安置和移民村社会管理中的角色比较

　　在移民新村建设中，政府则要慢慢退出舞台的中心，而将主角让给移民自身。但是政府绝非放任不管，而是通过制定制度、监督实施、给予政策等方式提高移民的自我管理质量。

　　三、移民村社会管理的民主机制设计

　　河南移民村社会管理创新的总体组织架构如下图所示，涉及到 15 个组织之间的互动。这 16 个组织中，有政府组织，即政府派出的县、乡包村领导小组；有《中华人民共和国村民组织法》中法定的村民代表大会、村民小组、村两委；有新创立的“三会” ( 民主议事会、民主监事会、民事调解委员会 ) ；还有若干的经济、社会服务组织。这些组织中，“两委三会”作为日常性的自治组织，必须要有一定的制度安排。而对于经济、社会组织，则要和自治组织一起为移民提供各项服务。

　　图 1 移民村社会管理创新的总体组织架构

　　( 一 ) “两委 + 三会”的组织架构

　　“三会”是这项制度的基石。按照规定，民主议事会是受村民会议委托，在其授权范围内行使村级自治事务议事权、决策权，讨论决定村级日常事务的常设议事机构。它以村民小组为单位，采取“一户一票”的方式选举适量代表和县乡驻 ( 包 ) 村干部、“两委”班子、组长、党员代表及其他相关人员组成。民主议事会制度主要是发挥村民代表的作用，通过代表的参政议政，实现村“两委”班子决策的民主化、科学化。民主监事会，主要是监督决策执行和财务收支等重大情况。同时，县乡驻 ( 包 ) 村干部参与民主监事会，对监事会自身工作进行监督。民事调解委员会，主要是调解各类矛盾。民事调解会成员由村委会主任、治保主任、组长或移民家族中德高望重者组成，这些人有威信、有办法、有工作经验，能够更好地处理移民矛盾和问题，真正实现“小事不出村、矛盾不上交”。

　　以郏县马湾移民新村为例，该村共有 388 户 1672 人， 11 个村民小组，党员 35 名，村两委干部 8 人。民主议事会的选举以村民小组为单位，先由各户推选出户代表，召开户代表会议，按照“一户一票”的办法推选出了各村民小组村民代表 ( 即村民小组议事会成员 ) ，大组 5 名，小组 3 名。随后召开村民小组村民代表大会依程序选举产生“三会”。通过公布选举办法、村民代表投票、公开唱票的方式，成功选举产生了由 47 人组成的民主议事会、 5 人组成的民主监事会、 13 人组成的民事调解委员会。选举后，马湾新村的民主议事会主任是村支部书记， 1 个县乡驻村干部担任文书，除村支书外的 7 名村两委干部和 11 个村组长都是民主议事会成员。民主监事会主任是一名县乡驻村干部，另外 4 人中 2 人是民主议事会成员。民事调解委员会主任由村委会主任担任，另有 2 个村干部、 7 个民主议事会成员、 2 人普通村民。

　　( 二 ) “两委三会”的协调机制

　　了解“两委”和“三会”之间的关系对于认识移民村的社会管理创新有重要意义。如果“三会”只是单方面的服从于“两委”，那么和已有的基层自治制度并没有太大本质区别。但如果“三会”成为和“两委”相对的自治组织，非但不会形成良好的社会管理，反而加剧移民之间的矛盾。所以，如何协调“两委”和“三会”之间的关系是移民村社会管理创新做好的关键。

　　首先，村两委领导“三会”自治组织的设立。这种领导体现在宣传、人事两个方面。宣传方面，村两委积极推动“三会”的建立。在移民局和白庙乡的帮助指导下，村两委先后召开了“四会”，即村组干部会、党员会、村民代表会、各村民小组全体会。学习贯彻省政府移民工作领导小组文件《关于加强和创新移民村社会管理实施意见》，并把成立“三会”的导则制成版面放在广场上，通过各种会议和版面展示，把文件精神宣传到每位移民群众。在组织关系上，“三会”都是在村两委的领导下开展工作。在人员安排上，民主议事会主任由村支书担任， 47 人的民主议事会成员中，县乡包村干部、村“两委”班子、组长人数达到 20 人。民主监事会由县乡包村干部担任主任。民事调解委员会由村主任担任主任。在思想上，慈孝协会通过县乡驻村干部、村组干部、种植能手、致富带头人和家族德高望重的移民群众实现对于移民的精神引领和重塑。在组织建构的初始阶段，村两委对于“三会”具有较大的影响力。

　　其次，随着“三会”自治组织开始运转，投票和协商成为互补的决策方式。如果“三会”也采用投票的形式，容易产生多数人对于少数人的专制。所以民主选举有其局限性，这就需要使用其他的民主形式来弥补这个缺陷。马湾新村的大棚建设项目就是一个很好的例子。移民搬迁后，大部分移民将土地流转，只有少部分自己耕种。后来移民项目扶持建设的蔬菜大棚建在流转土地上，流转和非流转土地移民在承包问题上形成了严重分歧。流转土地移民认为，大棚建在流转土地上，应该全部由他们承包；非流转土地移民认为，移民扶持项目人人都应该受益。两部分群众情绪激动，村干部迟迟无法确定承包事宜，一下拖了两个月。如果按照民主投票，那么最终受损的必然是少部分移民的利益。这时民主议事会发挥了其独特的功能。通过民主议事会成员入户收集民意，先后三次召开民主议事会全体成员会议集思广议。最终确定了按村民组户数多少分配蔬菜大棚数量、抓阉确定大棚具体位置的承包方案，并在白庙司法所的公证下签订正式合同。

　　最后，村两委通过控制议事日程实现对“三会”的柔性管理。在民主议事会成员的构成中，村两委在 47 票中占 8 票。表面上看，这似乎意味着村两委在民主议事会中处于较弱的地位。但是村两委在制度安排上决定着议事日程。根据规定，村党支部、村委会、村集体经济组织、党员、民主议事会成员、 10 名以上年满 18 周岁以上的村民联名，可以提出议题。提交民主议事会的议题则由村两委负责受理，并对议题进行审议，决定是否提交民主议事会。经审议同意提交民主议事会的，村“两委”要组织形成初步方案；不同意提交的，应通知议题提出人，并说明理由。这说明村两委决定哪些议题会被讨论和决策，而对于议题的争论和投票、对于邻里的纠纷调解等工作都交给村民的自组织管理。通过这种形式，村两委实现了柔性管理。

　　( 三 ) 扩大社会组织的参与

　　在“两委三会”的制度框架内，老百姓参与管理移民村重大事务的权利得到了制度保障，村级事务更加公开，主要参加者还是移民群众选举出来的代表。要能够解决更广泛的参与问题，河南省特别重视在“两位三会”的引导下，激发移民村社会组织的活力，切实解决移民群众最关心的问题。社会管理和人的发展如同硬币的两面。只有个体得到了发展，才能更加积极地参与到公共事务的管理中。社会管理创新中的制度安排归根结底要让移民个体得到实惠、物质和精神生活提到提升，否则再精细的条文规章都丧失了其根本目的，在两委三会的决议中，始终高度重视发挥社会组织在村务管理中的作用，吸纳移民村的各种力量形成合力，更好的办好集体的事。这些社会组织主要包括三类。第一类是提供社会服务的社会组织。主要包括物业管理公司和培训学校等。第二类是提供经济生产服务的社会组织。主要包括农业经济合作社、生产发展技术指导站、务工就业服务站。第三类主要提供移民道德伦理服务的社会组织，包括慈孝协会、红白事会、家政协会等。

　　四、制度运作的初步成效

　　该项工作的试点从 2012 年 12 月初开始启动，制度运转刚超过半年，目前已经取得了初步成效，值得进一步总结和深化。在调研中，移民群众普遍反映“两委三会”制度有以下几点作用：

　　( 一 ) 干群关系得到缓和，利益分配公平公正

　　按照移民群众的说法，就是“老百姓明白、干部清白”。一方面，用制度手段把村两委干部置于监督之下，使权力运作至于阳光之下，公共事务交由公共讨论；另一方面，两委干部也减轻了负担，群众更加信任、工作更好开展。一些村干部说：“去年公布名单后，家里门槛都被踢破了，别人心里不服气。就算做了好事，还惹一肚子气。现在大家的事情大家定，谁都没话说，今年没一个人来提意见。”例如，平顶山郏县马湾新村就运用“三会”的议事程序，在民主监事会成员的监督下，经民主议事会成员讨论，确定了 2013 年春节前慰问困难户的名单，大家普遍愿意把有限的名额分配给最需要的家庭，过程做到了公开、公正、透明。新郑市薛店镇观沟村集体讨论全村低保户确认的矛盾，议事会代表在大会上纷纷发言，要求对低保户重新摸底，对病好了的，孩子上学的情况，进行重新登记，把钱给予更需要资金的困难家庭，在确认名单后，监事会对评选出来的 19 户 81 名低保户进行了逐户监督检查。通过一系列实践，村务管理的权力关系得到了理顺。经过三会制度的推广，乡村民主管理都已经建章立制，民主议事会决策村内事务，村“两委”执行决策，民主监事会监督执行，生产专业合作社、物业管理公司等社会组织健康运转，初步建立健全了村级事务决策、执行与监督的“三权归位”，社会组织广泛参与的移民村新型管理机制。

　　( 二 ) 集体经济得到发展，合作抱团谋发展

　　移民安置的关键在于实现“稳得住、能致富、能发展”，核心在于村集体经济的发展，和农村剩余劳动力的就业问题是否得到了解决。河南社会管理创新工作的要点在于紧紧围绕移民群众的“自我管理、自我完善、自我提升”的总体思路做文章，整合移民后期项目扶持资金、生产发展奖补资金和各种支农惠农资金等，以“一村一品”为抓手，打造一批种植、养殖和加工项目，发展壮大村级集体经济，为移民群众收入的稳步增长奠定了坚实基础。

　　18 个试点移民村结合生产发展实际，共成立各类经济从组织 23 个。以种、养、加为重点，每个村都培育了一个明晰的主导产业，“一村一品”的产业格局初步形成。群众的收入水平有了明显提高，部分村人均收入与搬迁前相比已实现翻番。如辉县市常村镇仓房村，多次组织两委干部、党员、三会代表考察山东大枣、新郑大枣、寿光蔬菜大棚、西安杨林蔬菜大棚等高效农业生产开发示范区，学习先进经验。经过认真讨论，集思广益，考察香菇市场情况和价格走势，最终把发展香菇生产作为农村生产开发的突破口。通过香菇培养专业户的带领，移民群众见到了效益，陆续加入香菇种植，建设了 16 座香菇温室大棚。截止 2012 年底，实现产值 46 万元，利润 27.6 万元，人均收入 0.46 万元。并开始着手建设香菇产品加工产、冷鲜库项目，提高香菇产品的产值，移民群众获得了实实在在的好处。在实践获得初步成功后，仓房村积极筹划组建了村经济组织“香菇生产合作社”，发展社员 41 户，入股原始股为 5000 元。合作社为购种、购料、培养、销售等各个生产环节，实行统一管理，提供全方位服务，从而提高了社员的组织化程度，增强了抵御市场风险的能力，最大限度提高了生产收益，实现了香菇生产利益最大化。

　　( 三 ) 社会关系更加融合，移民维稳压力缓解

　　移 民群众很实际，如果无事可干，无钱可赚，生计变差，很多人将矛头转向移民部门或者基层政府，为社会和谐埋下了不稳定因素。为什么移民群体会出现那么多的集体上访或暴力群体性事件，最根本的就在于利益诉求得不到表达，无法得到正常的渠道得到疏导。其结果就是造成上级政府不断向基层加压，形成非正常的维稳高压机制，为维稳而维稳，并没有从根子上解决移民群众的问题。

　　18 个移民新村自去年 12 月份开始试点以来，到目前为止，没有发生过一起群众上访事件，大量的矛盾被解决在基层，一些长期困扰移民村的矛盾纠纷得到了及时化解，各种不和谐的因素逐步减少。例如，辉县市常村镇仓房村的群众分别来自三个不同的行政村。搬迁后，村民在生产生活中遇到暂时的困难，群众心理出现不平衡，由于无事可做，群众的注意力集中在特定的问题上。比如村干部多吃多占、老家实物补偿不到位、耕地浇水不方便，新建房屋渗漏等问题，往往一点小事被无限放大，各种流言蜚语在村中传播，村民以讹传讹，影响到移民村的和谐稳定。在民主议事会成立后，通过把各批次的移民代表纳入议事日程，村两委干部帮助讲政策，包村干部通过入户访谈、调研研究等形式，把不同的意见都放到民主议事会上来讨论，介绍先进经验，帮助心里有抵触情绪的群众发展生产，疏导情绪，转变思想。

　　五、结论与讨论

　　长期以来，我国水库移民工作存在“重工程、轻移民、重搬迁、轻安置”的思想，对移民的可持续发展关注得并不够。实际上，“搬得出”只是迈出第一步，要实现“稳得住、能致富”还需要政府相关部门做很多工作。解决问题的关键在于把好脉，找到病根，而不是头痛医头脚痛医脚。从根本上来说，社会管理创新就是要着力解决移民群众参与管理的源动力，让移民群众在民主管理中实现自我发展、自我完善、自我提升，真正激发起社会细胞的活力。面对移民群众的利益诉求复杂化，以及村级民主管理匮乏的严峻现实，只有探索符合实际的制度机制，才能促进移民群众真正的稳下来，富起来。

　　河南移民社会管理工作的关键，就在于抓住了社会管理运转的自身规律，以帮助移民群众“自我管理、自我完善、自我提升”作为社会管理总体思路，紧紧围绕“最大限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素”，广泛动员、群众参与。这摆脱了单纯的“管你”式思路，实现了从“保姆型政府”到“服务型政府”的理念转变，真正做到了依靠群众、相信群众、以人民群众为主体，有效保障了人民依法直接行使民主权利。并且，移民部门并没有采取“甩包袱”的做法，而是探索求解移民群众“等、靠、要”的思想意识，通过党委政府领导，充分发挥基层党组织作用，真正帮助扶持老百姓学会自治。河南移民村的调查的意义在于，中国基层农村民主存在的问题并不能成为改革停滞的原因。现实的改革不应该因为村民选举出现的问题就因噎废食，需要进行结合实际情况进行制度设计，探索一种选举民主和协商民主、党委领导和社会自治相协调的机制，而是要从实践中汲取有效的做法，使基层民主运转起来。

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