核心提示

　　没有规矩不成方圆，先行先试也要于法有据。自贸试验区建设的核心任务是制度创新，是要进一步解放思想、大胆实践，坚持市场导向、问题导向、开放导向、创新导向；是要先行先试，为新一轮改革开放探索路径。但这种先行先试是在法律保障框架下所做的尝试和制度创新，即使在改革出现问题责任追究或“豁免”等问题上，也要有章可循。研究上海自贸试验区在体制机制创新过程中法治保障方面的创新和实践，对于我们在顶层设计基础上加快辽宁自贸试验区建设，具有重要的借鉴意义。

　　运用法治思维和法治方式统筹体制机制创新

　　运用法治途径谋求新发展、实现新突破。上海自贸试验区建设不是一蹴而就的，而是在法治引领下循序渐进、立法先行、不断完善的。早在自贸试验区获批之前两个月，上海市就通过了《关于促进改革创新的决定》（以下简称《决定》），为上海自贸试验区制度创新在法律保障上做了准备。《决定》从法治视角来谋求突破，明确用三条法治路径走出“政府部门、事业单位改革创新动力不足，满足现状、害怕风险、利益羁绊、观念陈旧等”困局：一是“申请国家授权试点，具体包括争取国家改革创新试点和申请国家授权先行先试”；二是“发挥浦东综改的政策平台作用，提出浦东率先突破的要求和其他区县利用浦东先行先试的路径”；　三是积极发挥制度保障作用，市人大、市政府应及时通过立法、修法、废法提供制度保障，在“确有必要时允许在获得市人大、市政府授权前提下先行先试”。这在当时是有相当远见的一种制度安排，为地方改革发展设计了工作思路和法治路径，在国家新一轮改革方向途径上做了探索。今天看，其相关理念大多得到了落实：路径一，后来通过申报自贸试验区得到国家授权进行创新试点；路径二，成功将自贸试验区落户浦东，进行先行先试；路径三，通过制定自贸试验区条例等地方法规，为试点提供法律保障，体现了依法治国、立法先行的理念。

　　健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲。《决定》的另一大亮点是通过有关专门条款，解决改革创新动力和改革创新不成功怎么办的问题。《决定》明确，“改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市（上海）有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任”，为那些真正的改革创新者，那些愿干事、敢干事、能干成事的人们在放手闯、大胆干的同时吃了一颗“定心丸”，解除后顾之忧，从激发市场和社会活力、增强经济社会发展内生动力的角度进行大胆探索，充分地调动和保护全社会改革创新的积极性；在破除妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端、激励和保障改革创新工作、营造有利于改革创新的制度环境等方面作出实质性的制度安排。

　　抛开其他因素不谈，回过头来看，与其说是国家选择上海作为第一个自贸试验区，不如说是上海此前就在法治先行方面做足功课，在法治创新路径上进行“大胆”的法规铺垫，在调动各方积极性等改革创新“促进”方面做了充分准备，因此才获得授权担起改革试验田的重任。在这之后，广州、天津、杭州等地也先后出台类似“关于促进改革创新的规定”，相继进入新一轮运用法治途径谋求新发展和实现新突破的改革创新阶段，并先后挤进第二批或第三批自贸试验区名单。这从另一角度说明，上海的做法兼具有效性、可操作性、可复制性、可推广性等。经济要发展，地方政府就要有作为。体制机制要创新，法律保障就要先行。法律保障不仅要规范事，还要关照人，要肯定人的主观态度、努力程度、投入力度在改革中具有的重要推动作用，调动人的积极性。在制度层面健全激励机制和容错纠错机制，体现人文关怀。