[摘  要] 在市场经济体制中，政府监管是政府职能的核心。审批和执法是中国式监管的主要手段。本文从一种宏观的视角归结中国式监管的特点，剖析其内在的失效原因，指出重审批轻监管是中国式监管的弊病，并由此引发诸多流弊。因此，应重塑政府监管的中国模式，将风险监管运用于日常监管机制中。从运动式监管走向风险监管、建设风险监管型政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需求。

　　[关键词] 政府监管；风险监管；运动式执法

　　[中图分类号] D63                                       [文献标识码] A 

　　国家治理现代化必然要重新定位政府与市场的关系。不同经济体制的国家都建立起了对市场的控制模式，从而表现出不同的监管方式和特色。改革开放以来，我国政府与市场的关系定位在不断调整，开始关注产品的质量以及生产安全，逐渐形成一种新型的政府监管模式。

　　一、中国式监管特点

　　我国政府监管的机构设置和制度建立是从计划经济体制脱胎而来，相应地中国式监管是从政企分开孕育而来；而西方政府监管是从自由市场竞争演变而来。发达国家政府监管的典型代表是美国和欧盟，虽然二者在监管的整体框架、手段方式、质量管控及风险预警系统上各有特点，但监管的法治化、预警化、一体化、信息化与知识化是共同特征。与之相区别，中国式监管呈现出以下特点：

　　（一）以准入控制配置资源的发证监管

　　作为一种政府监管行为，市场准入是一种政府监管机构允许有关市场主体（产品的生产者和消费者）和客体（产品）进入市场进行交易的制度。从几大主要监管部门的职责可以发现，我国政府在监管思路上基本相似：发证、监测、检查、执法，区别只在于监管职能的行使范围。总体而言，通过发证进行的准入控制是我国政府监管的主要手段，监测、检查和处罚则往往是为发证服务；执法也一直被主要用于对无证经营企业的惩处。

　　“发证”监管的关键点是控制市场的准入权，即通过发证等一系列许可文件赋予符合资质的市场参与者进入市场的权力。[1]因此，发证事实上构成政府配置资源的一种方式，由政府来确定哪些主体有资格进入市场和市场中参与者的数量，整个市场似乎就是非常有序地在政府的操控中运转。这样，监管部门集“三重角色”于一身，既是规制框架的制定者，又是规制措施的执行者，还是规制控制的监督者。

　　其实不然，发证对市场参与者的监控效果是随着市场进入审批环节的结束而减弱。在不完全的竞争市场结构中，一方面，市场参与者在获得准入许可之前，乃至进入市场后，都存在暗箱操作的可能性，例如向相关监管部门寻租、对于自身准入资质突击造假以获得许可等，在这种情况下，进入市场的企业也不一定是合法的参与者。更极端的情况是，那些未能获得许可的企业也可能利用监管漏洞强行进入市场扰乱市场秩序。另一方面，监管机构在使用发证的过程中也可能过于关注“发证成效”，即关注的是市场经营者准入许可的有无，并将主要精力放在驱逐“无证”的市场参与者，而对那些获得官方准入的市场参与者的产品和服务的提供质量与交易秩序，则疏于管控。

　　在发证式监管的思路下，由于政府没有能力完全消除无证生产经营活动，因而将大量精力投入对无证生产经营活动的围堵，这带来一种责任困境：即政府将获证和未获证的厂商生产或销售产品的安全风险全部承担起来，从而将政府推向无限责任的无底深渊。这时，许可证的发放也就逐渐沦为相关监管机构创租抽租进行权钱交易的工具，以及政府严苛追责的手段，甚至导致行政性垄断。