[摘要] 组织严密是中国共产党的重要政治优势，中国共产党自成立以来就非常重视组织制度的建设。新中国成立以来，随着党执政地位的确立，组织类党内法规进一步发展完善，形成了有特色的制度体系，成为党内法规体系的重要组成部分。组织类党内法规适应中国共产党的两大转变，适应国家的法治化要求，日益严密、细致和规范化，在保证党的先进性、巩固党的执政和领导地位上发挥着基础性作用。 

　　[关键词] 组织；党内法规；制度 

　　[基金项目] 国家自然科学基金资助项目“中国共产党国家自然科学基金委员会党内规范性文件体系研究”（L1824018）。 

　　[作者简介] 张立伟（1978-），男，山东莒县人，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授。

　　中国共产党向来以组织严密著称，这也是其能够领导人民取得革命胜利和社会主义建设巨大成功的重要原因。习近平总书记指出：“组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势，也是我们的力量所在。”[1]严密的组织，必须有科学系统严格的制度作为支撑。从建党伊始，中国共产党就非常注重制定相关党内法规制度来为党的组织建设提供保障。新中国成立后，有关组织建设的党内法规进一步发展完善，为党员队伍的发展壮大、党组织的健全完善、党的执政能力的提高，奠定了重要的制度基础。本文将对新中国成立70年来党的组织类党内法规进行梳理、分析，力图阐明中国共产党组织发展演化过程中的制度逻辑，破译中国共产党组织严密的制度密码。

　　一、关于党的组织法规的界定

　　中国共产党的党内法规，经过90多年的发展，已经形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的涵盖不同位阶、不同领域、不同层面、不同环节的党内法规制度体系。在此党内法规体系中，哪些属于组织类的党内法规，这是首先要厘清的问题。

　　“组织”一词，在党的建设领域，有着非常宽泛的内涵与外延，是最常用到的概念之一。正如上文提到的，组织严密是我们党的优良传统和政治优势。我们党自诞生以来，始终根据形势任务变化，不断优化组织结构，建立起了结构严密、功能清晰、分工明确的组织体系，在实践中锻造了卓越高效的组织运行机制，使得党拥有了其他任何政党无可比拟的独特优势[2]。在共产主义运动早期，恩格斯就提出，在阶级反对阶级的政治斗争中，组织是最重要的武器[3]。无产阶级的力量源于整体的阶级自觉和共同意志，这种力量通过严密的组织发动才能变为现实，组织起来是无产阶级赢得力量优势的基本前提。因此，从中国共产党创立之初，就高度重视党的组织性，重视党的组织工作。例如在1926年7月中共中央扩大执行委员会所通过的组织决议案中，就指出，“组织工作的意义，绝不止于是技术的，而是政治的。换言之：组织工作，即党指挥群众运动的枢纽。没有好的组织，便不能指挥广大的群众运动，运用党的政策；一个好的政策，是要有好的组织才能实现的。布尔塞维克党的最大特点之一，就是组织之工作。”正因如此，在长期的发展过程中，党的建设领域所使用的组织概念，是非常宽泛的，在不同的语境下，往往会有不同的界定。

　　与组织法规关联的概念中，组织工作、组织建设、组织体系、组织制度在意义上是接近的，但却各有不同。一般认为，党的组织工作是党的基础工作，具体内容主要包括了三个大的部分，即干部工作、人才工作和党的组织建设工作。具体而言，干部工作包括领导班子建设和干部的教育培养、选拔任用、监督管理、考察考核、调配任免及老干部工作等；人才工作包括人才的培养、评价、使用、流动、激励、保障等；党的组织建设工作包括党的组织机构和组织、领导制度建设，基层组织建设和党员队伍建设等。

　　而党的组织建设，按照《党的建设辞典》的解释[4]，是党的建设的一个重要方面，按照《中国共产党章程》来说，从第二章至第九章，主要包括党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组等内容。由此可见，党的组织建设所涵盖的内容是非常广泛的。相对而言，党的组织体系的概念较为明确，指的就是党的中央组织、地方组织、基层组织，还有党组在内的这套组织结构体系。

　　党的组织制度，在《中国共产党章程》中有专门一章来加以规定。因此，从党章的具体规定来看，党的组织制度根本在于民主集中制原则，党的各级组织都是按照民主集中制的原则组织起来的。所规定的具体内容上则包括了党的各级代表大会及其委员会、相关选举制度、任期制度、议事决策制度，还有巡视巡察制度等。

　　通过上述概念的简单对比，可以看到，除了党的组织体系在概念上较为清楚明确外，党的组织工作、组织建设、组织制度，涵盖的内容都是不尽相同的。从范围来看，组织建设涉及的内容最广，组织工作和组织制度则各有侧重。那么，党的组织法规应该在什么意义上来界定其内涵，明确其涵盖的规则范围呢？这还需要从党内法规体系的构建角度来分析。

　　党内法规体系是《中国共产党党内法规制定条例》最早提出的一个概念，后来在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》进行了具体阐释。上述纲要中，列出了需要完善的六个方面党内法规：党的领导和党的工作方面、党的思想建设方面、党的组织建设方面、党的作风建设方面、党的反腐倡廉建设方面、党的民主集中制建设方面。党的组织法规被认为是一个重要的类别单独列出。

　　2017年，中共中央发布《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），正式提出要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。根据这一文件，中共中央办公厅法规局编纂了《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》，对新中国成立以来中共中央制定发布的重要党内法规和规范性文件进行了全面系统梳理，对中央党内法规的体系格局作出了权威的诠释。从上述汇编来看，列为党的组织法规的主要有三大类，即有关党的组织体系方面、有关党内选举方面、有关党的象征标志方面的党内法规。而关于党员队伍、干部队伍方面的党内法规都被列入到了党的自身建设法规中有关组织建设的类别当中。党的组织法规被认为是“旨在全面规范党的各级各类组织的产生和职责”的党内法规，是夯实管党治党、治国理政的组织制度基础[5]。

　　笔者认为，《意见》对于党的组织法规的归类，是建立在党的组织体系这一概念基础上，有利于从内涵和外延上明晰党的组织法规的概念，对于构建更加科学化、系统化的党内法规体系有重要意义。有人所使用的组织建设法规，或者组织工作法规①，内涵不甚清晰、外延也较为模糊。本文中所使用的党的组织法规基本上是在这一意义上使用，但有的时候在分析党的组织发展特别是涉及党员数量时，也会涉及有关发展党员方面的党内法规。

　　①例如有人认为，党的组织工作法规制度体系从广义上讲，是指与党的组织、人事工作相关的一切法规制度。从狭义上讲，仅指各级党委组织部门在抓好组织建设、干部工作、人才工作以及自身建设方面的法规制度体系[6]。