编者按：目前，我国的城镇化率接近60%，北京、上海、广州等一批城市已经迈进“超大型城市”的行列,常住人口超过1000万。城市让生活更美好是我们的共同愿望。城市治理的质量对提升人民的满意程度起到关键性的作用。城市治理是一个多元复杂系统，如何在继承现行管理体制的基础上，通过制度创新和结构重塑完善城市治理体系，促进城市的文明发展，亟须更多思想和观点的交锋和碰撞，以激发城市治理未来走向的创新和灵感。

　　本期关注“城市治理”专题，特约中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、教授熊文钊作为栏目主持人，邀请相关领域的专家学者，共同探讨中国特色城市治理的理论理念、有效途径、政策逻辑和制度体系，以期对城市治理的实践起到一定的指导作用。

　　[摘  要]     行政裁量基准是行政执法裁量基准的简称。城市管理行政执法中引入裁量基准模式以控制行政裁量是依法行政的基本要求。本文就城市管理行政执法中为什么要制定裁量基准、城管执法裁量基准的特点和裁量要素、城管执法裁量基准在城管执法过程中的运用及存在的问题展开分析，并在此基础之上就如何确定城管执法裁量基准的适用范围、提升城管执法机关规范执法的意识，细化处罚种类及其处罚种类选择基准、细化违法行为的事实要件及时效确定基准等提出要求，从而提升城管执法精细化水平。

　　[关键词]     城管执法;行政裁量基准;细化裁量基准;精细化

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　城管执法过程中要面对大量的事实认定、程序选择、处罚裁量等判断和选择，因此，细化城管执法裁量基准是实现城管执法精细化的重要环节。本文试就城管执法裁量基准精细化问题展开分析。

　　一、制定行政裁量基准是依法行政的基本要求

　　现代社会，裁量权大量存在于行政执法过程，对裁量权的有效控制问题再也无法回避。因此，“自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的权力。”[1]

　　依法行政虽然是法治的基本要求，但要将行政行为的所有形态都置于法律的控制之下，就只能算是人们的理想了。必须依赖各种有效的模式，包括行政机关自身制定的裁量基准。不难发现，面对新形势下的城管执法机关，立法机关不得不授予其越来越广泛的裁量权。随之，城管执法机关的裁量权限又会不断地扩张。就积极意义来讲，行政裁量基准细化了法律法规规章条文，使得模糊的规定明确化、执法的标准客观化。这就有利于从操作层面上对带有裁量性质的条款进行细化，使执法者有明确的执法规范。在城管执法过程中行政裁量广泛存在，其行使过程又缺乏有效的约束和导引，因此，引入规则的细化的裁量基准模式以控制行政裁量，对于推进建设法治政府的目标而言，的确具有很强的针对性。对法律制度建设者而言，裁量基准也自然具有了很强的吸引力。[2]

　　20世纪90年代以来，我国行政法治建设的进程日益加快，制定行政裁量基准愈益呈现出盛况空前之势。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）发布之后，在全国范围内出现了大量制定行政裁量基准的行政法现象，关于办理城管执法案件中，视情节轻重，把同一类的执法案件分割成若干个档次，再依照过罚相当原则，对处罚种类、量罚幅度进行固定，从而使每一种违法行为，都能得到公正、合理的处罚。作为对地方实践的肯定和鼓励，2008年国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确提出了“建立自由裁量权行使的基准制度”。“自由裁量基准”已成为中国行政法领域共同关注的一个问题。

　　行政裁量基准，是行政执法裁量基准的简称，是行政执法主体对法律规定的行政处罚裁量空间，根据过罚相当等原则并结合本地区经济社会发展状况以及执法范围等情况，细化为若干裁量格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。事实上，通过细化的方法确定行政裁量基准，在国外已经成为行政机关对裁量权实行拘束的一种较为常见的法律现象。其表现形式包括规则、指南、指令、标准、准则、备忘录、信件、通知、会议纪要、公务员手册以及培训材料等。这些行政裁量基准的各种形式，在法国被称为“指示制度”，旨在将“行政处理的普遍性和特殊性辩证地结合起来”。[3]在德国，除法规命令外，行政规则中的解释基准、裁量基准也是以法解释的方法、条文规范的方式将行政机关对法规范的解释定型化，意在拘束裁量，以确保法律的统一适用。[4]日本、韩国以及我国台湾地区的《行政程序法》也都规定了行政裁量基准及其公布机制。