内容提要：地方立法与《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律的紧张关系已经成为当前地方立法工作中必须要解决的问题。①面对日渐复杂的行政管理事务，行政处罚权限不够用、行政许可空间不够大、行政强制手段不够使，已经成为各级地方政府在执行法律、处理地方性事务过程中亟需解决的三大问题。新形势下，解决地方立法问题应该始终坚持法制统一、完善立法监督程序、实行科学民主立法等基本准则，如此才能够有效地缓解地方立法与“三法”的紧张关系，实现整个法律体系的规范统一。

　 关键词：地方立法权 行政处罚 行政许可 行政强制 法制统一

   作者简介：郭胜习，中国政法大学法学院博士研究生。

　　2015年我国《行政诉讼法》《立法法》进行了修改，同时我国《政府信息公开条例》《行政复议法》《行政程序法》等法律法规都在起草、修订过程中，作为我国法治建设进程中的重要法律法规，其制定和修改所涉问题无疑已经成为我国当前行政法研究的重点、热点。在此过程中，《立法法》与《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三个法律之间的紧张关系也随之凸显，主要表现在地方立法关于行政处罚、行政许可和行政强制三方面的规定与“三法”的规定存在差异或冲突。无疑，面对诸多处罚、许可和强制等方面的行政事务，解决和协调地方立法与“三法”之间的法律冲突，对地方性法规、规章的合法性审查、清理工作至关重要。在地方立法规范的合法性评价上，《立法法》确立的立法原则和立法主体、权限、程序等规定，是我国当前地方立法工作最直接、最重要的法律依据。地方立法和“三法”之间的法律冲突问题已经成为维护法律规范体系协调统一的大难题，我国在修订“三法”过程中应当充分考虑当前地方立法需要，妥善处理中央统一立法与地方立法、特别立法之间的关系，这不仅关涉到中央与地方的法制统一，也将直接决定“三法”在各个地方适用的法律效果、法治目标的实现。法律法规之间发生了冲突或者规定不一致，必然会让法律适用者无所适从，无法准确把握法律的适用尺度，处理不当很容易造成法律适用不公、减损法律权威性、司法公信力下降等诸多问题，严重影响我国的法治建设推进。因此，解决法律法规内部体系的冲突矛盾，尤其是解决当前我国地方立法和“三法”之间的冲突问题，尤为紧迫。

　　一、地方立法和“三法”之间的冲突问题

　　当前我国地方立法和“三法”之间的主要问题集中于行政处罚权限不够用、行政许可权限不够大、行政强制手段不够使等三大方面。

　　(一)行政处罚权限不够用

　　从实际调研的过程中发现，我国《行政处罚法》对行政处罚种类采取的列举式规定②，根本无法满足当前社会复杂多样的处罚需求，很多地方都出现了创设新的处罚种类、扩大行政处罚幅度、新增行政罚则等情形。如，在行政处罚种类方面创设了信用处罚，将违反法律法规的公民、法人或者其他组织纳入社会征信系统中③，剥夺违法者获得各种权益的资格等④；在扩大行政处罚幅度方面超过法定的处罚额度，造成这种现象的原因在于某些违法行为的违法成本太低，地方政府为了严厉打击该种违法行为，提升了罚款幅度⑤；另外对于上位法规定了行政违法行为，但是没有规定具体的处罚措施的，一些地方政府在制定地方性法规时，为了执行落实对违法行为的法律责任，增设了罚则；但是对于此类问题，有的地方政府认为上位法既然没有规定具体的罚则，下位法就应当严格遵循上位法的立法规定，不能新设罚则。上位法的立法规定和现实行政管理的现实需求之间确实存在一定的紧张关系，对于法律规定的不同理解，有可能导致各个不同的地方，对于同一类型的违法行为，适用处罚规则不统一，造成执法不公。