内容提要:2015年爆发的欧洲难民危机在2016年持续发酵,成为世界关注的一大焦点。欧洲难民危机背后浮现的是国际社会长期存在的难民保护问题,包括有关难民身份甄别的分歧、临时保护落实方面的困境,以及国际社会有效合作机制的缺失。难民问题是长期困扰许多国家的难题,涉及其国内政治、经济、法律、社会保障、国家安全及对外关系等方方面面。难民危机的应对需各国建立并完善与难民相关的法律体系和应急机制,加强区域和全球层面的国际合作,合力消除难民产生的根源。

　　关 键 词:欧洲难民危机/难民甄别/临时保护/国际难民保护

　　作者简介:武文扬,中国社会科学院研究生院法学系博士生,主要从事国际人权法方面的研究

　　难民问题是欧洲国家长期面临的问题之一,但2015年的欧洲难民危机无论从规模上还是影响力上都超出了欧洲国家的预期。根据联合国难民署的统计,2015年有超过100万人跨越地中海抵达欧洲,死亡和失踪人数接近3800人,创下历史新高。①本文将以此次欧洲难民危机为切入点,分析国际难民保护所面临的三大困境,即难民定义和甄别标准上的困境,实施临时保护的困境,以及在难民问题上缺乏有效国际合作机制的困境。对这三大困境的深入探讨将有助于国际社会更好地应对当下或未来可能发生的难民危机。

　　一、难民甄别的困境

　　关于“难民”的定义,国际社会已达成一定程度的基本共识,但当大量难民涌入边境,即便是有着相对成熟甄别体系的欧洲国家,也变得应接不暇。在2015年有126万人向欧洲提出避难申请,比往年增加一倍多,其中向德国提交申请的就超过了44万,而芬兰作为避难人数增幅最大的国家,2015年的申请增幅更是高达822%。②在这些申请中,被最终认定为难民的将只是少数一部分。面对众多申请,一国用什么标准来决定是否赋予申请者难民地位,这在学术层面和政策层面都存在很大争议。

　　要获得难民地位并得到相应的国际保护,申请人通常需经过难民甄别这一关(Refugee Status Determination,简称RSD)。“难民甄别”是指通过审查来确定一个已提交难民地位申请,或者以其他方式表达需要国际保护意愿的人,是否确实符合难民标准。③难民甄别主要是由被申请国政府负责,但也可由联合国难民署认定。如被申请国是1951年《关于难民地位公约》和1967年《关于难民地位的议定书》的缔约国,那么其甄别标准应符合这两个重要的国际法律文件。被这些缔约国赋予难民地位的人被称作“公约难民”(convention refugee)。而经联合国难民署甄别并赋予难民地位的人被称作“章程难民”(mandate refugee)。无论是哪种甄别,都首先涉及难民的定义。1951年公约及其议定书提供了现有难民定义的基础,但此定义也有其局限性,给难民甄别带来困境。

　　第一,公约对难民的定义偏于狭窄。根据1951年难民地位公约,难民仅指“由于1951年1月1日以前在欧洲发生的事情”而“有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解(而遭迫害)的原因留在其本国之外,并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人”。④1967年的难民地位议定书取消了以上定义中的时间和地域限制,但并未做其他扩展。

　　鉴于此公约的定义范围已不能完全适应国际难民问题的发展,一些区域性文件对难民的定义进行了扩展。如根据《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》,“难民”一词也适用于受外来侵略,或原住国公共秩序受到严重扰乱等原因而避难的人。⑤拉丁美洲的《卡塔赫纳难民宣言》对难民的定义也做了显著的扩展,“普遍暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权行为或严重扰乱公共秩序”等情况都成为可产生难民的原因。⑥2004年欧盟理事会通过《欧盟关于给予第三国公民或无国籍人难民或者需要国际保护者资格和身份及其保护内容的最低标准指令》(简称《欧洲难民保护指令》),对难民的主体等方面进行了扩展,还对那些虽不符合难民定义,却遭受或可能遭受“严重危害”行为的人员给予辅助性保护。⑦以上区域性文件对扩展难民定义虽然产生了积极的影响,但其影响力仍受到不同因素的限制,如《卡塔赫纳难民宣言》作为宣言并无约束力,而欧盟的“指令”也无直接执行力,其落实的自主权仍属于各个国家。

　　在联合国难民署方面,《联合国难民署章程》对难民的定义与1951年《关于难民地位公约》中的定义并无大的差别,但实践中其对难民的定义早已超过了章程的范围。这主要是迫于大规模的难民危机,加之人道主义的考虑。⑧现在联合国难民署关注保护的人群包括1951年公约及其议定书所定义的难民、《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》和《卡塔赫纳难民宣言》定义的难民、临时保护者、无国籍人、国内流离失所者、寻求庇护者等。⑨虽然联合国难民署在此方面的推动作用毋庸置疑,但其同样无权干涉各国对难民的定义。

　　可见,虽然难民的定义在联合国难民署和不同区域性文件中都已得到扩展,但各国却对统一扩展1951年难民地位公约中的难民定义犹豫不决,甚至抱抵触态度。事实上,早在1986年,联合国难民署就表示1951年难民地位公约及其议定书的定义已不符合形势发展,但应声寥寥。而且值得关注的是,1951年难民地位公约至今虽有145个缔约国,但仍有些国家未加入,不受此公约对难民定义的约束。⑩这使得很多实际需要帮助的人群无法纳入“难民”的定义范围,而被定性成“非法移民”或“偷渡者”。

　　第二,公约的难民定义模糊,各国的难民甄别标准不同。难民地位公约及议定书虽然提供了难民的定义,却并未给出具体的难民甄别标准。因此,各国可根据1951年公约、1967年议定书和1979年的《难民地位甄别程序与标准手册》来自行解释定义中的用词,制定各自的甄别标准。由此带来的结果是,各国甄别标准参差不齐,对定义用词的解释也时常存在分歧,这种差异不仅可能削弱公约和议定书的效力,也会造成难民大量涌向甄别标准相对宽松的国家。(11)例如,根据难民地位公约及其议定书所给出的“难民”定义,“畏惧被迫害”是难民的核心特征,但对“迫害”(prosecution)却一直没有统一的解释,各国在司法实践上也是标准不一。另一个颇受争议的措辞是“有正当理由畏惧被迫害”(well-founded fear)。通常认为,这个措辞包含了两方面的条件,即一方面是客观上确实存在已发生或可能发生的迫害,另一方面是主观上受害人因迫害而感到恐惧。但在具体做出判断时,此标准仍然存在诸多模糊性。比如,多大的可能性才算“可能发生”的迫害,主观上的恐惧将如何衡量和证明。有学者甚至质疑主观审查的意义,并认为公约的初衷并非是要审查受害者心里的感受。(12)这些种种的问题都使难民甄别变得耗时且复杂。现实中很多国家缺乏专业且有经验的难民甄别人员,加之难民不仅有语言障碍,还经常无法提供最基本、真实的身份信息。因此,当难民大量涌入时,各国的难民甄别工作往往进展缓慢,并出现大量积压。

　　就欧洲而言,面对各国标准不一的难民立法与司法,欧盟理事会于2001年公布了《欧洲难民保护指令》草案,希望在1951难民地位公约及其议定书的基础上,进一步统一对难民定义的理解,设立共同的难民甄别标准,并保证难民在各成员国的最低救济。(13)此指令一经公布就引起众多分歧,且部分内容被质疑与难民地位公约及其议定书相悖。如指令对“迫害”中的国家保护缺失的措辞就被认为是削弱了公约的保护,而其列出衡量“有正当理由畏惧被迫害”的五个因素也被批评等级不清,阐述不明,其他受到指责的内容还包括指令仅将第三国公民,也就是非欧盟公民,归于难民。(14)《欧洲难民保护指令》最终于2004年通过,但其仍然存在很多争议点,从其起草和通过的过程可知即使是欧盟各国,想在公约的基础上统一甄别标准也并非易事。因此在难民的甄别标准上,欧盟成员国内部存在参差不齐、宽严不同的情况。希腊、意大利等非难民理想目的地的国家通常会采用较低的甄别标准,因为即使难民在这些国家获得了保护地位,以后也会转移到社会保障条件更好的欧洲国家。(15)在此次难民危机中,欧洲国家收到的避难申请一度使各国的甄别体系濒临崩溃,欧盟委员会正设法修改欧盟的相关规定,甚至计划集中管理欧盟的避难申请,以便更好地应对难民危机。(16)