内容提要:信访困境由“群众政治—科层法治”结构的双重悖谬叠加而成。这一结构隐身于“人民—人民代表大会—国家机构—公民”宪法逻辑中。作为群众政治的信访偏离了人民主权轨道,不仅未将对科层法治的压力转化为调整动力,反而干扰了其正常运作,导致人民主权与“国家机构—公民”的宪法关联被切断,无法顺利延伸至由人民代表大会制度所构造的常规宪法秩序。基于二者在内容、效果和价值追求上的高度契合,可将信访纳入宪法监督体制,并围绕机构整合、职权配置、协调改革进行制度设计,以作为信访法治化的妥适路径。

　　关 键 词:信访法治化/群众政治/科层法治/宪法监督体制

　　标题注释:国家社会科学基金重大项目(14DC027);中南财经政法大学中央基本科研业务经费支持项目。

　　作者简介:秦小建,中南财经政法大学副教授,法学博士。 

　　一、问题的提出

　　伴随国家治理的现代转型,当代中国信访逐步从政治动员方式转向制度化的权利救济。《信访条例》构建的信访制度在机构、职权、程序、责任等方面均符合法治的各项形式构成,然而,其实践运行仍沿循群众政治的传统路径。这一路径的最大特点是服从于某种政治目标,通过诉诸政治权威的方式息访止争,干扰乃至异化了国家机构的职权运作逻辑,以致催生人们对信访制度有效性和合法性的质疑。①

　　在此背景下,党的十八届四中全会提出信访法治化思路,试图超越静态的“法制化”构建,通过理念革新、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行再造。信访法治化,是指将信访纳入各种解纷机制所组成的分工明确、有机衔接、协调有序的常规救济机制。将信访纳入法治化轨道,首先要解决信访制度与常规救济机制的功能区分及衔接问题。对此学界做了充足的理论准备,围绕信访制度的功能定位进行了大量研究。②实践中,信访法治化的具体路径则是淡化信访的权利救济色彩,让救济的归救济、信访的归信访,使信访复归密切联系群众的政治参与功能、下情上达的民意传递功能和程序分流功能,从而理顺与常规救济的关系。③

　　需要追问的是,在这种思路下,信访能否顺利实现功能回归?未经雕琢的理想主义难免遭遇现实磕碰。上述思路没有注意到,当下信访偏向群众政治的运作方式,不仅是对新中国政治传统的简单延续,更有着深刻的演进机理。这些机理,与转型期社会矛盾所承载的诸重纠结关系(包括中央与地方、历史与当下、经济与政治等维度)彼此交织,在信访制度与现实政治生态的互动过程中生成,反过来又对信访法治化产生决定性影响。忽略上述机理讨论单向功能回归,无异于缘木求鱼。

　　更深刻的问题在于,在当代中国的国家治理体系中,作为政治传统、路径依赖和治理技艺的群众政治与作为国家治理现代化目标的科层法治之间持续发生着密切的互动关系。单纯遵循回归法治的一元线性思维,虽可祛除群众政治对法治的干扰,但也抑制了群众政治所承载的执政伦理和社会动员功能。如何在维持科层法治独立运作空间的前提下承继群众政治的正面功能,构成国家治理现代化的重要课题。