随着最近30年的经济腾飞，中国交通基础设施的增长也令人眩目。

　　截至2012年，中国的高速公路里程已达到惊人的420万公里（260万英里），而相比之下，1949年只有126，675公里（78，712英里）。投入运营的铁路地铁线路里程从1952年的22，900公里（14，229英里）增加至2012年的98，000公里（60，894英里），包括超过9，360公里（5，816英里）的高铁，上面行驶着造型优美的客运列车，以每小时超过200公里（124英里）的速度疾驰在中国的主要中心城市之间。

　　与此同时，在中国目前的地铁建设热潮中，不仅是北京和上海这样的超大型城市在积极增加新线路并延长已有的线路（见图1），连较小的城市也争先恐后地建设其第一条地铁。有38个城市已经获得了中央政府的批准，在2020年以前至少建成一条地铁线路，需要铺设的铁轨长度将超过6，200公里（3，852英里）。而相比之下，美国的重轨交通系统里程数只有1，280公里（795英里）。

图1：1969年以来北京地铁系统的快速扩张

　　但是，在基础设施迅速扩张的背后隐藏着一些严重的问题，例如中国如何进行交通基础设施投资，以及这种投资模式是否可持续。这些问题既涉及到相关的融资体制、决策过程和政策效果，也影响到中国交通系统的效率、公平和财务可持续性。

　　同时，我们需要更进一步的各分领域的实证研究来了解基础设施的效益是如何在不同人群和区域间分配的。由于最近有越来越多的人担心中国缺少稳定的资金来源来偿还贷款和支付交通系统的运营成本，以上的这些研究也就显得尤为紧迫。

　　由于现有数据的不足和大型基础设施建设的漫长周期，这篇政策备忘录选择只提供当前情况的一个概述而不是全面的回答上述的所有问题。尽管如此，由于中国基础设施建设的融资涉及到财政、城镇化和社会福利等方面，该问题仍值得用一篇文章来讨论。

　　这篇政策备忘录并不打算回答中国是否过度投资交通基础设施或最优的基础设施投资水平是多少。本文高度概括地总结了中国交通基础设施——尤其是高速公路、高铁和城市公交——的融资模式，并提供了一个对中国在扩张和改善交通基础设施过程中需要注意的几个政策问题的初步探索。

　　本文的分析显示，过去几十年中，中国交通基础设施领域的投资严重依赖借贷和地方政府对未来收入的隐性担保。根本来说，虽然其他国家可能在探索一些“创新”的融资机制，中国需要回到“常规”——即符合基本公共财政原则的融资渠道。

　　最重要的是，中国政府应该减少借贷，并转而依靠财政收入（包括中央政府转移支付和地方专款专用的各项税费收入）。同时，相关的投资决定应该由透明和协商的参与式预算制定过程来制定。

　　备忘录的第一部分提供了评估基础设施融资的分析框架，通过对比和国际实例加以阐述。第二部分使用这一分析框架来评估中国的城市基础设施融资体系。第三部分阐述了中国交通投资几个重要领域中的具体问题。第四部分提供了一些如何在中期更好地满足中国基础设施融资需求的政策建议。

　　一、分析基础设施融资机制的框架

　　为了更好地了解中国交通投资的具体特征，我们需要一个分析框架来评估基础设施的融资机制。从“使用者付费”或“受益者付费”的角度来看，当基础设施的成本与受益者紧密相关时，公共基础设施的投资会更加高效和公平。因此，公共基础设施投资的主要决策需要考虑以下五个与效益相关的问题：“谁会受益?”“效益体现在哪里?”“效益何时显现?”“采用何种偿还机制?”以及基础设施的使用应该以“什么价位”收费?

　　谁会受益?

　　“谁会受益”回答的是政府和市场在提供公共基础设施方面应各自发挥什么作用的问题。有些基础设施有着可以清晰界定和划分的私人效益，如水表可以计量水和排污设施的使用量。在这种情况下，可以使用市场机制，例如直接向用户收取费用。

　　但是，其他类型的基础设施会对直接和独家用户以外的人带来溢出效应。在这种情况下，就需要政府在一定程度上直接提供基础设施的资金，也就是使用一般财政收入。如果仅用市场机制来提供这样的设施，可能会造成用户价格上升或服务供应减少，从而达不到理论上应该达到的效率。

　　以不同类型的交通基础设施为例，商业航空系统就比公路交通系统更具排他性，因为只有付费的用户才能乘坐。因此，航空服务更加市场化，在许多国家都是用市场化的工具来提供的，而公路交通更多的由政府直接补贴。同样，铁路系统，尤其是客运铁路，包括地铁，比商业航空更接近公共产品，或至少客运铁路能够产生正的外部性，因此通常能获得政府的补贴。相比之下，货运铁路更加市场化，对公共部门的依赖较少。

　　但公共产品的定义存在边界。如果高速公路上几乎没有车流，则一辆车在上面行驶并不会大大提高另一辆车在空旷公路上行驶的机会成本。但是，如果在拥堵的高速公路上增加一辆车，会使拥堵变得更加严重，并大大提高边际社会成本。要管理后面这种情况就需要一定的市场化工具，例如拥堵费。

　　效益体现在哪里?

　　如果需要政府直接出资支持基础设施的发展，则基础设施效益跨辖区的分配会影响不同层级政府公共投资的财政安排。在这种情况下，公共财政的“对应性原则”认为，公共服务最好由最基层的政府部门来提供，而且应避免产生外部效应。

　　这就意味着，消费者需求的差异以及不同地区相似需求的集中最适合分散式资金分配。但与此同时，如果政府服务成本（或效益）的空间分布并不局限于提供服务的政府辖区内，就会产生“搭便车”的问题。简单的说，如果一个县花钱建了公路，邻近县的居民就可以免费使用公路。在这种情况下，上级政府就必须采用调控机制（或补贴），将外部效应内部化。

　　为了说明问题，我们以美国的公路系统为例：美国的联邦政府在州际高速公路系统中扮演核心角色，州政府负责各州的干线高速公路，而地方政府负责地方的道路。由于州和地方公路也会给邻近的州或地区带来溢出效应，联邦政府或州政府会经常给下级政府发放政府间交通拨款。

　　效益何时显现?

　　建设基础设施的政府必须在即付即用的融资方式和债务融资方式中做出选择。基础设施改善通常采用债务融资。这种改善（1）具有长期效益，（2）要求较大的一次性前期支出，但后期可以逐步偿还。但举债必须谨慎并明确未来偿债的收入来源。这对避免地方政府由于错误的激励机制而过度举债十分必要，原因是目前从改善基础设施项目中受益的本地居民不会察觉或承担未来的相关成本。

　　美国的例子也很能说明问题：为了改善交通，美国联邦政府和州政府主要依赖即付即用的融资方式（即某类财政收入专款专用）而不是借贷。这是因为交通系统投资是持续的。美国的地方政府通常更愿意发行市政债来加快当地公路的改善，原因是在较小的辖区，资本支出波动性较大。但是，这些债务都有具体的偿还机制加以严格保护，要么是用一般财政收入，要么是用具体的收费来源担保。

　　采用何种偿还机制?

　　基础设施建设的偿还机制涵盖了多种公共财政工具，例如税、费和其他财务安排，可以根据不同类型的基础设施效益来匹配。例如，公共道路就有三种不同的融资方式，每一种都对应

　　不同道路效益的计算方法。

　　第一种是“用户付费”方式。公共道路主要是由直接交通用户使用，例如汽车驾驶员，其使用水平与燃油消费相关。例如，美国的联邦政府和州政府主要依赖燃油税作为支持交通基础设施的间接用户付费。

　　第二种是“一般财政收入”方式。交通改善可以促进经济发展并使老百姓普遍受益。例如，许多欧洲国家每年会将一般财政收入的一部分用于支持交通。同样，美国地方政府常常使用房产税或其他一般税收来支持地方道路和公交系统。

　　最后一种是“价值捕获”方式。交通改善常常会给占有位置优势的房主或地产开发商创造巨大的效益。例如，可以使用各种价值捕获战略（税收增额融资、开发影响费或联合开发来补充交通投资）。

　　什么价位?

　　设计基础设施融资机制的最后一个概念性问题是一个非常重要、但也非常困难的挑战，那就是决定基础设施收费的合理价位。无论价位是多少，这一选择都会释放出强大的信号，从而影响消费者和投资者的行为。

　　对于典型的商品和服务，一般原则是价格应该等于边际成本，这样可以将经济效率最大化。但是基础设施的使用比较复杂，原因是基础设施通常被看作是公共产品，因此不能简单地由市场来定价。

　　一种选择是将费率设定为盈亏平衡点。这样可以抵消建设和运营成本。但是，这个价格有可能会太高，从而影响到基础设施的充分使用及效益的充分发挥。相反，如果价格定得太低，就会鼓励过度使用基础设施的行为，从而为社会和环境带来巨大的负面影响。

　　举例来说：美国拥有强大的汽车文化和土地使用效率低的情况，结果造成了城市的无序扩张，部分原因是美国的公共道路使用价格过低。与其他国家相比，美国的收费公路（直接用户付费）使用量较低。与许多欧洲经合组织国家相比，燃油税（间接用户收费）也低得多。

　　复杂性还体现在社会公平问题上。对于公共产品和社会服务，包括基础设施的使用，费率的制定通常要考虑可负担性，主要是为了避免严重递减的收费模式，让低收入群体承担过高的财政负担。其结果是，基础设施使用价格经常需要下调。这种下调可以针对某些交通方式，例如公交系统；也可以针对某些地区，例如相对欠发达地区；也可以针对某些群体，例如低收入群体或老年人。