【财新网】（财新记者 王长勇）继新预算法赋予地方政府举债融资权限后，国务院10月2日公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《意见》），细化规定了地方政府举债的主体、方式、程序、规模、用途、以及偿债责任、风险预警、应急处置等事项。

　　《意见》不局限于管理地方政府公开发行债券，而是将管理边界扩展到存量地方政府性债务。

　　《意见》主要是综合了新预算法、地方债自发自还、融资平台管理等相关法规和规章，同时也制定一些新规。

　　比如，省级政府可以代市县政府举债；定期向社会公开政府性债务；国务院首次提出“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”；明确管理地方政府债务，“政府主要负责人要作为第一责任人”等。

　　地方债管理五原则

　　《意见》提出，要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，并在新预算法和已出台的地方政府举债融资相关规定基础上，进一步明确提出地方政府举债融资的五项“基本原则”：

　　——疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

　　——分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

　　——规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

　　——防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

　　——稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进

　　代发市政债

　　《意见》提出，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。

　　新预算法仅规定了省级政府可举债融资，《意见》则提出省级政府可为市县政府代为举债，为市县政府以自身名义发行市政债开了一个口子。

　　新预算法规定以省级政府为主体举债融资，债务纳入省级预算管理，没有为市政债作制度安排；发债所融资金主要转贷市县级政府使用，地方债发行主体和资金使用主体分离，市场机制发挥约束作用的信息披露、债券评级等有效性降低。

　　《意见》将地方政府债券分为两类，即一般债券和专项债券。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　新预算规定，要将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。《意见》则进一步细化规定，地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

　　《意见》提出，地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

　　力推PPP模式

　　《意见》提出，推广使用政府与社会资本合作模式（编者注：Public-Private Partnership，PPP）。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

　　投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

　　政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

　　《意见》规定，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

　　财政部9月24日发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》称，将在全国范围内开展PPP项目示范。同时，财政部将制定PPP模式操作指南和标准化的PPP模式项目合同文本，并要求省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构。

　　地方债规模和用途

　　对于地方政府债券规模、举债程序和资金用途，《意见》重申了新预算法的规定。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

　　《意见》的规定更加细化和明确。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

　　《意见》提出，严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。

　　上述规定，体现政治单一制特点，设置了一级行政控制：由国务院确定并批准省级政府发债规模；国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度；国务院财政部门对地方政府债务实施监督。以上规定，在行政体系内部建立自上而下的管控机制。

　　同时，借鉴财政联邦制的做法，构建了两级立法机构分别独立审批发债的机制，即全国人大审批国务院提出的年度发债规模，地方省级人大审批省级政府举债的预算调整方案。

　　《意见》还提出，地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

　　新预算法没有对地方政府信用评级作规定，《意见》则明确提出“建立地方政府信用评级制度”。

　　中央政府实行不救助原则

　　对如何控制和化解地方政府性债务风险，《意见》提出要建立风险预警、应急处置和监督检查机制。这也是国务院首次明确提出“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。

　　《意见》提出，建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

　　列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

　　《意见》提出，建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。

　　“不救助原则”不等于“不救助”。《意见》规定，地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

　　地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

　　上述规定，意味着中央救助的前提是，地方政府首先要动用自身全部资源偿还债务，竭尽所能后，中央政府才施以援手。而中央政府救助的后果是，“并追究相关人员责任。”

　　对于地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，《意见》规定“政府主要负责人要作为第一责任人”。

　　《意见》提出“建立考核问责机制”。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。

　　对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

　　《意见》强调要“严肃财经纪律”，建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。

　　地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。

　　对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

　　《意见》还提出要“强化债权人约束”。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。

　　金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。

　　金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

　　仅公开政府债务 未定公开资产负债表

　　《意见》规定，完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。

　　关于政府综合财务报告（即政府资产负债表）是否公开，新预算法规定，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。但仅规定“报本级人大备案”，没有规定必须公开。

　　《意见》对此也未作进一步明确，也没有提出必须向社会公开政府综合财务报告。

　　但《意见》提出，建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

　　综合新预算法和《意见》的规定，地方政府性债务必须定期公开，但没有明确规定政府综合财务报告是否公开。

　　存量债务和在建项目后续融资

　　《意见》提出，抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

　　对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。

　　地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

　　积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设

　　对于如何偿还存量债务。《意见》提出，处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。

　　《意见》要求，地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。

　　有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

　　《意见》强调要“确保在建项目后续融资”。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。■