作者简介：刘福才，济南大学教育与心理科学学院讲师，博士，山东 济南 250022；刘复兴，北京师范大学教育学部教授，博士生导师，北京 100875

　　内容提要：国家助学贷款是政府针对普通高校家庭经济困难学生，利用金融手段对其进行资助的一种制度安排。国家助学贷款前期制度设计存在缺陷，一度产生实施困境，其实质在于国家助学贷款制度目标与政策工具之间存在矛盾。消解助学贷款制度实施困境的基本经验包括：优化后续配套政策运行措施，鼓励政策性银行经办贷款业务，健全贷款风险共担机制。

　　关 键 词：国家助学贷款 制度目标 政策工具　

　　标题注释：教育部哲学社会科学研究重大委托项目“中国特色社会主义教育发展道路研究”(课题批准号：12JZDW004)之子课题“中国特色社会主义教育制度研究”阶段性成果；济南大学博士基金项目“我国教育改革的制度困境研究”阶段性成果。

　　20世纪九十年代以来，我国高等教育规模不断扩大，高等教育收费制度改革也随之得到深化。但是，由于我国区域经济发展不平衡，在贫富差距加大、学生就学成本不断提高等现实情况影响下，如何适时建立并健全教育资助制度，保障家庭经济困难学生顺利完成高等教育学业，是政府面对的一个现实社会问题。“由于高等教育问题表现出作为争端的高度重要性，它们比较容易流经正式的政府政治渠道和它们在其中生存的有关的政党结构。”[1](168)正式的政策工具通过一系列制度安排，有助于突出高等教育问题的重要性。国家助学贷款就是这样一种资助制度，政府指定商业性金融机构经办国家助学贷款业务，通过财政机制发挥其政策工具的作用，以实现资助目的。然而，国家助学贷款制度在执行过程中一度产生实施困境。审视助学贷款不同发展阶段的系列制度安排，是破解国家助学贷款实施困境的一个认识视角。

　　一、国家助学贷款制度及其演变

　　国家助学贷款作为我国普通高校目前正在实施的一种资助政策体系，是国家利用金融手段针对普通高校经济困难学生进行资助的一种制度安排。在“赠予性资助”、“推迟付费性资助”和“自助性资助”三种“直接资助”方法中，国家助学贷款属于“推迟付费性资助”[2](3)，即一种帮助学生暂时解决经济困难，以保障学生完成学业，毕业以后用其未来的收入偿还教育成本的资助形式。国家助学贷款在学生助学体系“奖、贷、助、勤、补、减”中占有重要地位，在基本满足普通高校经济困难学生需要方面发挥了重要作用。从1999年出台国家助学贷款政策并开始试点到现在，国家助学贷款制度演变进程大致可分为四个阶段。

　　(一)政策试点阶段

　　1999年6月，国务院办公厅转发中国人民银行、教育部、财政部联合制定的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》(以下简称《规定》)，根据《规定》精神，国家助学贷款的实施主体是由中国工商银行独家承办，并在北京等8个城市进行先行试点。从个体层面看，助学贷款旨在资助家庭经济困难学生，保障其顺利完成高等教育学业；从国家层面看，国家助学贷款的目的在于通过金融手段支持高等教育。此外，《规定》就贷款管理体制及贷款具体运作等事宜进行了详细说明。

　　由于《规定》附以严格的担保条件，以及发生呆账的偿还责任，造成家庭经济困难学生不容易找到担保人，结果只有为数很少的学生能够获得国家助学贷款资助，国家助学贷款发放工作进展并不顺利。

　　(二)调适推行阶段

　　有效力的政策执行过程，是政策主体根据政策环境的新情况、新变化，针对政策本身进行反思与调整的一种动态过程。为应对国家助学贷款试点阶段遇到的现实困境，2000年2月，国务院办公厅转发了《关于助学贷款管理的若干意见》，取消了“担保贷款”，改为“信用贷款”，免除了学校和学生贷款管理中心对贷款到期无法收回的代偿责任。同年改革措施也陆续出台，如国家助学贷款业务覆盖全国普通高校，业务经办银行由中国工商银行扩大到四家国有独资银行，贷款对象范围由本专科学生扩大到研究生，并开展无担保信用助学贷款，等等。

　　由于进一步扩大了国家助学贷款范围，鼓励其他国有商业银行积极开展该业务，不断简化助学贷款业务的办理手续，这些措施在一定程度上推动了助学贷款业务的发展。但由于贷款发放风险较高，经办银行的积极性总体不高，助学贷款整体进展仍然较慢，相当多的有贷款需求的学生不能及时得到贷款。

　　(三)徘徊低谷阶段

　　针对商业银行对助学贷款业务顾虑重重、部分高校对推动这项工作积极性不高的现实，为进一步推动助学贷款工作，全国助学贷款工作会议于2001年6月召开，专门讨论如何进一步推进国家助学贷款工作等事宜。会后，中国人民银行、教育部、财政部和国家税务总局等有关部委联合出台了相关通知，针对助学贷款业务相关政策和操作管理办法进行了规定，明确国家助学贷款是无担保的贷款，出台了新的“四定”、“三考核”的贷款政策，确保国家助学贷款能够及时惠及家庭经济困难学生；针对银行防范贷款风险问题，要求教育行政部门和学校必须积极配合，着力培养学生的信用意识，逐步建立普通高等院校学生个人信用征询系统。

　　上述规定及其落实，有利于国家助学贷款工作从徘徊低谷阶段走出来。但是，国家助学贷款的实际发放与人们的预期还存在一定距离。

　　(四)渐趋完善阶段

　　据全国学生贷款管理中心的统计数字表明，2004年我国全日制本专科在校学生约900万人，其中占20%以上的学生经济比较困难，由于其学费、基本生活费来源严重匮乏而随时面临失学、辍学的可能。结合现实问题，在前期贷款政策工作的基础上，2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会共同出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》(国办发[2004]51号)，国家助学贷款新机制正式实施。该意见规定：改革财政贴息方式，延长还贷年限，改革经办银行确定办法，明确普通高校、银行和学生不同利益相关者的贷款实施责任，以及风险防范与补偿机制。这是自国家助学贷款制度实施以来的一次重大调整。随后，上述四部门又联合下发了《关于印发〈国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法〉等有关文件的通知》，印发了相应配套文件。同时，全国学生贷款管理中心招标确定了中国银行为国家助学贷款经办银行，从此，中央部属高校与中国银行合作开展国家助学贷款工作。“截止到2006年12月底，全国累计已审批贷款学生292.3万人，累计审批合同金额252.7亿元，使得凡到校报到的全日制公办普通高校家庭经济困难新生，没有一人因为经济困难而被拒绝入学。在校的家庭经济困难学生，没有一人因为经济困难而中途辍学。”[3](323)国家助学贷款制度得到进一步完善和落实。

　　为了健全更加全面的助学资助体系，国务院于2007年5月下发了《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》(国发[2007]13号)，对高校学生资助政策再次进行了大的调整。这次调整在国家助学贷款方面主要涉及提倡推广生源地信用助学贷款，强调与国家助学贷款一样，生源地信用助学贷款享有同等优惠政策。“家庭经济困难学生申请国家助学贷款，有两种模式：一是校园地国家助学贷款，即通过就读学校向经办银行申请；二是生源地信用助学贷款，即通过户籍所在县(市、区)的学生资助管理机构提出申请(有的地区直接到相关金融机构申请)。”[4]生源地贷款具有便于金融机构了解学生家庭状况，便于追还的优势，它成为助学贷款的一种有益补充。

　　2007年8月，国家开发银行开始在重庆等5个省市试行生源地贷款。截至2012年，全国共有29个省(直辖市、自治区和计划单列市)的2294个区县开展了生源地信用助学贷款工作，全国区县覆盖率达到79.2%。2012年当年，全国生源地信用助学贷款新增审批人数100.52万人，比2011年增加10.32万人；新增审批金额120.67亿元，比2011年增加21.78亿元。审批人数和金额分别占当年全部贷款的83.76%和85.2%。[5]2013年经国家开发银行实施的生源地银行贷款一项就达到127个亿，比2012年增加了5%。目前，生源地信用助学贷款已经占全部国家助学贷款量的80%以上。[6]正在承办着国家助学贷款的主体业务(见表1)，有效保障了家庭经济困难学生的就学问题，社会效益显著。