作者简介：吴建涛，中国教育科学研究院助理研究员，博士，北京 100088

　　内容提要：基于24个省184个区县教育局长的问卷调查与政策文本，考察教师流动政策的进展与完善路径。结果显示：缩小教师收入差距有利于流动政策的实施，合理的教师流动比例与交流期限应分别控制在5%和5年以内，诱致性流动政策实施效果优于强制性政策，新任教师比在任教师更愿意参与流动，差异化的激励措施更能有效推动教师交流。但调查也发现政策被异化为校长管理教师的工具等问题。因此，要制订完善的配套政策，加大对农村教师的倾斜性扶持力度，制订合理的利益补偿机制，以真正发挥流动教师应有的作用。

　　关 键 词：义务教育 教师流动政策 完善路径

　　标题注释：本文系2012年度中国教育科学研究院基本科研业务费专项基金项目“中国义务教育教师流动研究”(项目编号：GY2010006)研究成果

　　自1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》首次提出要协调和促进教师的合理流动政策以来，国家先后出台了12份有关教师流动的政策文件，以缩小城乡义务教育的发展差距，推进义务教育均衡发展。随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等政策文件的颁布实施，教师流动被普遍视为推进义务教育均衡发展的重要工具。然而，近年来，教师流动政策的实施并未达到政策制订的目标，各地执行教师流动政策的力度也参差不齐。在一些配套措施比较完善的区县，教师流动政策发挥了正向推动作用。而一些地方教育行政部门制定的教师交流政策虽然严格，却引起了很多争议。

　　作为基层教育行政部门的负责人，教育局长在教师流动政策制订与实施中扮演多种角色，既是上位政策的执行者，又是本地政策的制订者与实施者；既是政策实施结果的直接观察者，又是政策实施反馈意见的收集者。教育局长是推动区域义务教育均衡发展的关键人物，可以从独特的视角深度观察与分析教师流动政策由制订到实施的整个过程，全面掌握政策进展、薄弱环节与存在问题。因此，基于教育局长问卷调查与政策文本的分析，本文试图了解全国义务教育教师流动政策的实施进展，分析其中的经验与问题，并提出相应的完善对策。

　　研究采用的调查数据是中国教育科学研究院教育督导评估研究中心对24个省184个区县教育局局长的调查问卷。在抽样调查中，以地域分布、人口规模、人均GDP等为抽样指标，按规模比例概率抽取东部9个省、中部8个省、西部7个省；每个省按照人均GDP，将本省区县分为经济发展水平高、中、低三类，从每一类型中选择2个区县，每个省共抽取6个区县。同时，研究者利用网络资源，收集了184个区县200余份有关教师流动的政策文本，按政策目标、政策实施方案、配套措施等进行梳理与比较分析。

　　一、调查结果与分析

　　为了解各地实施义务教育教师流动政策的进展情况，课题组制定了调查问卷，就教师流动政策的进展、实施效果与完善对策等，对教育局长进行调查。因为社会经济发展水平不同，各地在实施教师流动政策过程中的配套措施存在许多差异，从而会影响到政策的实施效果。通过对问卷调查、政策文本及实施经验的比较分析，本研究得到如下基本结论。

　　(一)教师流动政策已得到普遍实施

　　调查结果显示，在184个区县中有83%的区县已经制订或实施教师流动政策，尚未制订教师流动政策的区县占比仅为17%。就区域而言，东部地区实施教师流动政策的区县比例最高，达91%；其次是西部地区，比例为77%；中部地区实施比例最低，为76%，比东部地区低了近15个百分点。

　　(二)实施绩效工资可以缩小教师收入校际间差距

　　教师收入校际间差距直接影响教师流动的积极性，影响教师流动政策的实施效果。因此，消除教师收入校际差距是推动教师流动工作的重要任务之一。绩效工资实施后，学校原有的各项津补贴被统一调整到绩效工资内，所需经费完全由财政经费予以保障。因此，县教育局等部门可以有目的地进行调控和引导，在绩效工资核定上对农村学校特别是条件艰苦的学校倾斜，设立农村教师津贴等，以在同一县级行政区域内使教师工资水平达到大体平衡，从根本上消除同一县域内教师收入差距过大现象。调查显示，局长们普遍认为“实施绩效工资有助于消除教师收入校际差距，有利于本地开展教师流动工作”。在实施绩效工资后，有81%的区县教育局长认为“本地教师收入校际差距基本消失”，有14%的教育局长认为本地“教师校际收入差距基本消失但部分学校还存在额外收入”，只有5%的区县教育局长认为“本地教师收入校际差距依然较大”。

　　分地区看，在东部、中部和西部地区，绩效工资的实施对消除教师收入校际差距的影响存在明显不同。东部地区绩效工资的实施效果最为明显，有94%的区县教育局长认为“教师收入差距基本消失”；其次是中部地区，持该观点的局长比例达72%，西部地区最低，为65%。相反，认为“教师收入校际间的差距基本消失但部分学校有额外收入”的局长比例，中西部地区分别达到19%、29%，远高于东部地区。这表明，在中西部地区，一些学校仍然可以通过各种途径获得教育资源，以拉大本校教师与其他学校教师收入间的差距，成为其他学校教师向这些学校流动的外部诱因。由此可见，中西部地区在促进教师流动、推动义务教育均衡发展时，应完善实施绩效工资制度，切实缩小教师收入校际间的差异。

　　(三)教师收入校际差距缩小有助于教师流动政策的实施

　　教师收入校际间差距的存在，是实施教师流动政策最大的障碍之一。学校之间教师的收入差距越大，实施教师流动政策遭遇的阻力就越大。从教师收入校际差距与本地教师流动政策的实施情况看，调查结果显示：在“教师收入校际差距基本消失”的区县中，83%的区县已经顺利实施教师流动政策，尚未实施的区县比例只有17%；同时，在已经“实施教师流动政策”的区县中，“教师收入校际差距基本消失”的区县比例也达81%。

　　从教师收入校际差距变动与实际教师流动比例的关系看，调查结果显示：在具有实际教师流动的117个区县中，“教师收入校际差距基本消失”的区县数占比达到80%，“校际差距基本消失但部分学校有额外收入”的区县数量占比为14.53%，“教师工资仍旧存在较大的校际差距”的区县占比仅为5.13%。

　　这些数据表明，无论是区县教师流动政策的实施，还是实际教师流动比例，“教师收入校际差距基本消失”的区县数量和比例均为最高，占比都在80%以上。由此可见，教师收入水平校际差距的缩小有助于教师流动政策的实施，有助于推动更多的教师参与校际流动。

　　(四)合理的教师流动比例应控制在5%以内

　　调查发现，当前各地实际参与流动的教师比例整体并不高。有约64%的区县教师实际流动比例在3%以内，其中教师流动比例在1%～3%的区县数占比最高，达到33%；实际流动比例在1%以内的区县占比也有19%。尽管如此，教师流动比例在3%～5%与5%～10%之间的区县数占比均达到了16%。此外，也有12%的区县并未实施教师流动，或者已经实施流动制度但实际并未有教师参与支教、交流等。

　　合理的教师流动比例既可以提高学校参与的积极性，也能够提高教师参与交流的意愿，使教师流动政策真正发挥应有的作用。调查发现，有近70%的区县教育局长认为“合理的教师流动比例”应控制在5%以内。其中，认为“每年纳入流动的教师比例应在3%～5%之间”的局长人数占比最高，达到31%；其次认为“流动比例应在1%～3%之间”的区县教育局长占比为20%。但是，也有8%的区县教育局长认为“合理的教师流动比例”应该是0。这反映出，作为促进县域义务教育均衡发展路径之一的教师流动政策，在部分区县尚未得到基层教育行政管理人员的认可与支持，因而并不能取得政策设计的理想目标。

　　(五)合理的教师交流期限应控制在5年以内

　　合理的教师交流期限是提高教师参与积极性的重要因素。期限过短不能很好地发挥支教教师的作用，期限过长又会降低教师参与流动的意愿。调查结果显示，有63%的区县教育局长认为“合理的教师流动期限”应限制在5年以内。其中，认为“合理的教师流动年限应该为1～3年”的区县教育局长比例最高，达到41%；认为“合理年限应在3～5年”的局长比例为21%。但是，也有约1%的区县教育局长并不支持实施教师流动制度。因此，为使教师流动政策切实发挥应有的作用，提高教师流入学校的教学水平，实现政策预期的目标，合理的教师流动年限应与学段年限相一致，即小学教师流动年限为5～6年，初中为3年。

　　这一流动年限与世界其他国家教师流动年限也比较一致。日本是实施教师流动政策比较早的国家，按照日本法律的规定，一名教师在同一所学校连续工作不得超过6年。根据日本文部省对教师平均流动率的统计推算，日本全国公立基础教育学校教师平均每6年要换一所学校，多数中小学校长一般3～5年就流动一次。[1]由此可见，日本的教师流动年限与教育阶段的年限是比较一致的。