作者简介：熊和妮，北京师范大学 教育学部，北京 100875； 王晓芳，香港中文大学 教育学院，香港 熊和妮(1986- )，女，海南海口人，北京师范大学博士研究生，主要从事教育社会学、家庭教育研究

　　内容提要：教育弱势群体拥有的教育资源相对匮乏，改善教育弱势群体在资源竞争过程中的不利地位是促进教育公平的重要方面。政府与教育类民间公益组织在促进教育公平方面有不同的功能、优势及其局限性，但两者的目标是基本一致的。构建政府与教育类民间公益组织的合作伙伴关系，对促进我国教育公平的实现具有重要意义。为此，政府须转变观念、创新社会管理方式，为民间公益组织的进一步发展创造良好的外部制度环境和条件；同时，探索和拓展政府与民间公益组织间多样的合作模式；另外，民间公益组织应改善内部治理结构，加强自身能力建设，提高社会公信力、社会资源整合能力和项目管理运营能力。

　　关 键 词：教育公平 弱势补偿 教育类 民间公益组织 合作伙伴

　　[中图分类号]G 52 [文献标识码]A [文章编号]1674～5779(2015)06～0013～07

　　弱势群体的教育问题是我国在社会转型期遇到的一个突出问题。[1]教育弱势群体由于在社会、经济、教育资源方面相对匮乏，在教育竞争中处于不利地位。对教育弱势群体的关注和支持是政府和民间公益组织的共同责任，同时也对促进教育公平具有重要的现实意义。“教育弱势群体的核心特征是缺乏获得、支配教育资源的能力和潜力”。我国教育弱势群体的成分比较复杂，如农村地区、西部地区贫困人口、妇女与儿童、少数民族、残疾人、城市外来务工人员及其子女、特殊家庭儿童等均可归为教育弱势群体。[2]167～170教育弱势群体的存在，是解决我国教育公平问题不可回避的方面，在教育市场化的背景下，教育弱势群体处境有可能进一步恶化。刘云杉以1978～2005年北京大学录取新生中农村学生为研究对象来展示优质基础教育资源的分布地图，研究发现，20世纪90年代中期以后，北京大学农村学生比例逐年下降，2000～2005年间北京大学农村学生比例一直在15％上下。[3]我国社会中的弱势群体问题不是局部的经济问题，而已经发展成为政治和社会问题。[1]

　　经济合作与发展组织(OECD)认为，教育公平(Equity in education)包含两个维度：一是公平性(Fairness)，二是普惠性(Inclusion)。前者意味着性别、社会经济地位、民族、种族、城乡、社会阶层等的差异不应该成为获得教育的障碍；而后者“普惠性”则意味着通过教育每个人都应该获得基本的读写算等能力。[4]如何改善弱势群体的处境，促进社会公平，约翰·罗尔斯(Rawls)提出“差别对待”的原则，“为了平等地对待所有的人，提供真正的同等机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生较不利的社会地位的人们。”[5]101罗尔斯主张，通过弱势补偿来拉平弱势群体与强势群体之间的不平等，防止弱势群体的处境进一步恶化。科尔曼认为补偿原则的核心是对先天身体缺陷或处于恶劣环境的人进行补偿。[6]因此，在教育政策取向与资源配置方面，仅强调教育机会均等、平等竞争优质教育资源是远远不够的。在弱势补偿方面，政府是保障教育公平最重要和最直接的责任主体，但仅依靠政府无法解决所有的教育公平问题，“对个人自由的社会承诺，并非只能由国家来实施，而是必须涉及其他机构：政治和社会组织、以社区为基础的安排、各非政府机构等。”[7]随着公民社会的逐步发育，教育类民间公益组织在数量、规模、运营管理与人员素质等方面均获得很好的发展，日益成为教育资源“第三次分配”的重要载体。现代社会生活具有三种运行机制，“一是市场的志愿机制，二是政府的强制机制，三是非营利组织的志愿机制。”[2]65政府遵循“以强制求公益”的原则，而教育类民间公益组织则遵循“以志愿求公益”的教育资源的分配机制和运行逻辑，两者各有利弊。具体来说，在公共教育资源配置过程中，政府面临能力有限与失灵问题，教育类民间公益组织则面临“志愿失灵”与慈善不足等问题。因而，构建政府与教育类民间公益组织的合作伙伴关系，探索两者间多样的合作模式，对促进我国教育公平的实现是十分必要的。

　　一、政府机制在教育资源弱势补偿方面的功能与优势及其局限性

　　政府机制与市场机制是社会资源配置的两种主要方式。从经济学角度看，教育资源归属于准公共产品范畴，特别是义务教育阶段的公共教育服务，因而主要通过政府机制来生产和提供。政府机制是一种“以强制求公益”的机制，主要以财政的转移支付为主要方式，同时通过颁布和执行符合教育公平理念的政策与法律，实现教育资源的重新配置和弱势补偿。

　　(一)政府机制在教育资源弱势补偿方面的功能与优势

　　作为社会公众和公共利益的代表，政府有责任促进教育资源的公平分配，这一职能是市场机制和其他各种类型的机制不能替代的。政府的教育政策及其执行是决定教育公平的最大影响因素，“教育公平与教育政策在特定的社会、政治和经济情景中的执行息息相关”[8]。政府作为公共意志的体现肩负着为教育公平提供制度性环境的职责。在教育资源的弱势补偿方面，政府有足够的物力、人力和财力，而且具有天然的合法性和权威性。与公民个人、市场主体(如企业等)及教育类民间公益组织等相比，政府在这些方面具有无可比拟的优势。

　　以2011年10月实施的“全国农村义务教育学生营养改善计划”为例来分析政府在教育资源弱势补偿方面的功能与优势。第一，就经费和受益群体的规模而言，农村义务教育学生营养改善计划的试点范围包括680个县(市)约2600万在校生，国家试点每年所需资金160多亿元由中央财政负担。如此大的规模和经费支撑是个人、企业和民间组织难以承担和实施的。这是因为国家机器的运转有财政和税收作支撑。第二，就合法性而言，“合法性表明，某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑)，则要看实际情景而定。”[9]“营养改善计划”的本质是一项国家教育政策，由国务院及教育部、财政部、食品安全委员会等各部委制定、颁布、执行和监督，其背后有国家的公共权力做后盾，具有较强的社会认可性。第三，就政策执行的效率而言，由于“强制机制是依靠权力来运作的，它的基本模式是‘命令-服从’，其内部主体之间的关系是纵向的不平等关系”[2]71，“营养改善计划”一经决策和颁布，各种视频调度会、工作会议、部署会议等迅速开展，传达中央政策和理念，以保证能快速地在680个试点的地方获得执行。

　　(二)政府机制在教育资源弱势补偿方面的局限性

　　政府并不是实现弱势补偿的唯一主体，在教育资源的分配过程中，单靠政府既不可能也不现实。在教育资源的弱势补偿方面，政府机制有其局限性。

　　首先，政府的“趋中性”行为可能导致政府失灵，无法满足弱势群体的差异性需求。“政府在提供公共物品、从事公共事务管理方面的失灵，如政府的政策制定与公共服务常常具有‘趋中性’，从而难以照顾到一些特殊的边缘群体。即使照顾到，也难以顾及其多样性的需求。”[10]在“营养改善计划”中，为了保障政策执行的效率，往往具有同一性、一刀切的特点，忽视了不同地域、不同文化习惯的学生对营养早餐的差异性需求。例如，笔者2012年在贵州水族地区一所农村小学调研发现，该地区水族人民喜爱酸辣食物，很少喝牛奶吃鸡蛋，后来学校将营养早餐中的牛奶鸡蛋改为当地的米粉等食物。

　　其次，政府教育经费投入有限，短时间内难以覆盖所有的教育弱势群体。本森(Benson)认为，“评价一个教育财政体制，主要有三个标准：教育经费是否充足；教育资源是否有效率；教育资源配置是否公平。”2013年，我国国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到了4.3％，基本达到世界教育经费投入的平均水平；尽管如此，我国财政性教育经费与主要发达国家还是有不小差距，仍然未到达“充足”的标准。

　　此外，政府对信息的垄断导致政府缺乏相应的监督。“政府的垄断性使得很多公共物品往往具有唯一性，公众只能消费，别无选择，且不可拒绝，同时政府对信息的垄断也使得公众无法实施监督。”[11]受传统行政官僚体制的影响，政府在实施教育资源的弱势补偿方面，可能会面临效率低下、回应性不够、难以监督等指责。食品安全和资金安全是“营养改善计划”的两个监督重点。教育部部长袁贵仁此前表示，学生营养改善计划绝对是一件好事，但同时也是一件难事，难就难在，一是如何防止贪腐行为，二是如何防止食物中毒。换言之，该计划能否经得起政府、社会舆论等的监督，对于计划的顺利实施至关重要。