作者简介：贾建国(1978- )，男，山西交城人，深圳市教育科学研究院副研究员，博士，主要从事教育政策与制度研究，广东 深圳 518029

　　内容提要：基础教育集团化办学作为一项强制性制度变迁的产物，在推进过程中存在着制度供给过剩、利益冲突、互补性制度改革时滞和机会主义行为等现象，影响和制约着制度运行的有效性，亟待政府引起重视并采取有效措施加以改进和完善。

　　关 键 词：强制性制度变迁 集团化办学 基础教育

　　标题注释：本文系2010年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“普通高中多样化发展研究”(主持人：袁桂林；项目批准号：10JZD0037)的研究成果。

　　[中图分类号]G522.7[文献标识码]A [文章编号]1002-8064(2016)03-0069-05

　　当前，越来越多的地方政府开始将集团化办学作为促进基础教育优质均衡发展、缓解“择校热”的一种创新之举。实践中，从集团化办学的政策选择到战略实施无不印刻着地方政府自上而下的主导色彩，带有强烈的强制性制度变迁色彩(即由政府命令和法律引入与实现的变迁)，制度一出台就一步到位，以满足制度需求过大的问题，并且具有减少试错成本等优点。[1]但强制性制度变迁也有其自身缺陷，随着集团化办学的深入推进，其所造成的问题也逐渐显现，亟待引起政府关注并采取措施对制度安排进行改进和完善。

　　一、基础教育集团化办学推进过程中存在的问题

　　(一)制度供给过剩现象

　　第一，在推进集团化办学的过程中，一些教育部门打着“自愿”的旗号，实际上却不尊重各个学校的办学传统、特色和选择意愿，依靠行政权力强制“拉郎配”或随意“乱点鸳鸯谱”，这种方式不仅容易伤了优质学校的“元气”，导致优质学校难以发挥特长和优势，而且也容易引发薄弱学校的不满和“水土不服”，导致制度难以真正发挥作用甚至“流产”。如2004年杭州市笕桥小学被并入采荷第二小学教育集团，但后来由于与核心学校的管理方式与文化难以融合，2010年又拆分为独立法人。[2]

　　第二，个别“官员”不顾本地经济社会和教育发展水平，短时间内一窝蜂推行集团化办学，盲目追求集团化办学的覆盖率，难免造成制度安排的“过度超前现象”，出现薄弱学校“被提升”的虚假现象，从而给教育发展带来一定的负面作用。如在杭州教育集团推行之初，有的区一夜之间就出现了8个教育集团，甚至有的校长都不知道自己学校已经换了牌子。[3]还有的地方集团化办学贪多求大，一所优质学校和过多的薄弱学校组合，透支了优质学校的优质资源，这样的集团化办学并不真正符合制度需求，实践中也是一种低效的甚至无效的过剩制度。

　　(二)利益冲突现象

　　集团化办学改革是典型的“非帕累托改进”，即通过调整利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集团会受到损害，利益受损者将可能不按这一制度规范自己的行为或采取抵制行为，利益冲突将不可避免。[4]在集团化办学过程中，不同利益主体有着不同的利益诉求和得失，不可避免地会产生各种利益冲突，而且这些利益冲突往往纠缠在一起，呈现出纷繁复杂的状况，严重影响和制约着制度运行的效率。

　　第一，政府及公务人员层面的利益冲突。一是集团化办学的有效制度供给需要数届政府的共同努力，而政府部门领导任期制所形成的压力使他们普遍成为“目光短浅”的政治家，为了自身的眼前利益而往往忽视长期发展的可能性。在“应试教育”没有发生根本改变的情况下，将优质资源集中于优质学校获取高升学率是一种迫切需要的眼前利益，因此一些官员可能并不支持甚至反对集团化办学。二是集团化办学是一项涉及财政、人事、教育等多个部门的系统工程，但各部门之间往往存在不同的利益诉求，经常出现相互扯皮而制约制度执行的现象。三是政府公务人员有着自己的个人利益，即他们的子女大多会在优质学校接受教育，集团化办学使得优质资源流向其他薄弱学校，将会影响他们的既得利益，从而导致“公共利益”和“私人利益”之间的冲突，他们将有可能抵制或消极应对制度建设。

　　第二，学校及教师层面的利益冲突。一是优质学校的优质资源(特别是优质师资)必须在集团内多所学校进行分享，但优质学校为了继续在竞争中追求自身利益而往往不愿放走优质师资。同时，优质学校还需要从文化共享、制度约束、物质激励等方面耗费大量人力、物力和财力，这些利益上的(相对)损失势必会引发优质学校对集团化办学的不满和抵制。二是优质学校教师往往不愿意加入到集团化办学中去，因为这需要耗费更多时间和精力承担额外的“传帮带”任务，不可避免地会影响个人专业素养的提升。同时，集团化办学要求教师进行流动，打破了教师(特别是优质学校教师)期望“维持现状”的需求，他们会因离开熟悉的工作环境而造成归属感的缺失，从而会滋生抵制制度建设的心理和行为。

　　第三，学生及其家长层面的利益冲突。集团化办学使得优质学校学生不能再像之前一样独自享有优质师资等优质资源，必须与其他学校学生分享，这必然会使这些学生及其家长产生“相对剥夺感”，从而出现相对利益和精神利益的损失。而且实践中，优质学校学生家长认为集团化办学会稀释学校教育资源，担心自己孩子的前途受到影响，不愿意孩子所在学校加入集团化办学行列。此外，在许多优质学校学生及家长眼里，薄弱学校教师专业素质比较低，他们往往不放心将自己的孩子交给集团内薄弱学校流动来的教师，从而反对集团化办学。

　　(三)互补性制度改革的时滞现象

　　在实践中，制度变迁往往从局部开始，等到其他相关制度安排做出反应则存在一个时间滞后，在强制性制度变迁过程中时滞现象显得尤为突出。进一步讲，制度变迁总是有先有后，难以同步，因而制度互补性对制度变迁绩效的影响与制约总是不同程度地存在着。

　　第一，外部支持型互补性制度改革缺位或滞后。一是教育投入机制改革未完全到位。不少地方在实施集团化办学过程中，相关经费投入有限且缺乏长效投入机制，许多新增成本(如教师流动补贴、培训经费等)缺乏充足的资金支持，严重影响优质学校的改革积极性，制约着集团化办学的进程。二是教师人事制度改革滞后。优质学校在集团化办学过程中要输出大量优秀教师，而这些教师仍占用本校编制，致使优质学校无法补充新教师，给教育教学带来很大困扰。在全国机关事业单位缩编不增编的背景下，地方编制部门往往不愿意为集团化办学行扩编之便，优质学校要持续输出优质师资难度太大，直接影响集团化办学的效果。三是集团化办学评估机制不健全。从各地实践来看，集团化办学的绩效评估指标体系还很不完善，办学绩效缺少科学完整的衡量指标来进行评估。同时，教育部门缺乏专业的绩效评估队伍，难以对不同模式的集团化办学进行有效评估和指导，容易导致集团化办学流于形式。[5]

　　第二，内部结构型互补性制度不完善。一是集团化办学内部管理体制仍不健全。当前，许多教育集团并未真正建立起规范的内部组织和治理架构，牵头学校无法享有充分的统筹管理和资源统整权利，不少成员学校仍自行其是，“管理输出”只是流于表面功夫，对集团化办学的深入推进十分不利。二是教师交流机制有效性不足。目前，集团内教师交流期限短、交流比例偏低且缺乏针对性，薄弱学校难以得到真正需要的教师，甚至还会影响正常的教学秩序，导致教师交流的实效性降低。同时，教师流动激励政策不健全，难以激发优质学校教师流动到集团内其他学校任教的积极性。三是文化共建共享机制建设滞后。教育集团的筹建隐性存在着学校文化冲突，优质学校希望弱势学校接纳它的“强势文化”，但这未必能得到弱势学校的接受，甚至会激发抵触和反抗情绪，影响集团共同文化的形成。[6]同时，不少教育集团共同愿景的构建往往只体现了几个教育集团领导的意愿，缺乏其他成员个人愿景的表达，无法使集团成员真正融入到集团共同愿景中，不利于形成全体成员共同认同的集团文化。