摘  要：通过个案分析研究“特岗计划”与“以县为主”传统招聘方式的差异，发现“特岗计划”作为一种引导机制，有效地改善了县级招聘新教师的积极性，教师数量大幅增加，教师学历水平、年龄结构、学科结构等方面优化明显。我国边远农村地区教师政策在设计上必须兼顾教师的质量、待遇、发展空间、稳定性等维度。本文尝试提出吸引和激励农村教师的4种政策设计模式：“引导-半稳定模式”、“引导-稳定模式”、“激励-轮岗支持模式”、“高激励-岗位支持模式”。

　　关键词：农村教师 招聘机制 “特岗计划” 政策设计

　　一、研究背景

　　本研究以2006年起实施的“特岗计划”①政策为分析对象，采用个案研究法，通过梳理个案县实施“特岗计划”的成效与问题，分析该政策在招聘机制上的创新，并进一步探讨边远农村地区吸引和招聘教师的可能模式。选择“特岗计划”政策的原因是，该政策自实施以来，成为中西部农村实施县唯一的农村教师招聘方式，从招聘数量、学历水平、覆盖范围来看是影响最大的一项政策。

　　(一)“特岗计划”与教师招聘机制改革背景

　　进入21世纪以来，如何为中西部经济落后的农村地区补充教师并进一步探索农村教师补充机制一直是基础教育发展的重要议题。2001年，我国义务教育开始实行“以县为主”的管理体制。在失去了高校毕业生就业包分配政策的支持后，农村学校主要依赖市场化的招聘方式补充教师，但农村教师补充渠道不畅这一问题始终没有得到很好的解决。主要原因为：首先，1994年开始的“分税制”改革及2001年的农村税费改革使得县级财政状况持续恶化，很多县在教师补充上十分被动，即使存在教师紧缺状况也不愿意招聘新教师，而选择聘用工资更低的代课教师充任，即“缺编不补”。其次，2001年我国实施以师生比为测算基准的教师编制化管理体制，但农村很多学校分布散、班级规模较小，按师生比测算的教师编制数往往低于实际教师需求数，这使得很多县处于即使实际教师数不足也“无编可补”的状态。

　　根据2006年教育部、财政部、人事部、中央编办制定的《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》(下文简称《方案》)之规定，“特岗计划”的具体做法是中央财政设立专项资金，在事权不变的前提下，在国家西部地区“两基”攻坚县(含新疆生产建设兵团的部分团场)，以及纳入国家西部开发计划的部分中部省份的少数民族自治州、西部地区一些有特殊困难的边境县、少数民族自治县和人口较少民族县招聘教师，所招教师称为特岗教师。《方案》规定：特岗教师必须到农村中小学任教；招聘对象以本科毕业生为主，少量招收专科毕业生，师范类与非师范类毕业生均可报考；特岗教师任教前3年属志愿服务性质。

　　在实施原则上，《方案》规定由中央统筹，地方实施，遵循“公开、公平、自愿、择优”和“三定”(定县、定校、定岗)原则进行，一般要设立笔试和面试环节，保证所有报考者公平竞争。中央财政设立专项资金，用于特设岗位教师的工资性支出，特设岗位教师在聘任期间，执行国家统一的工资制度和标准；其他津贴补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平和中央补助水平综合确定。所有设岗县不再招聘其他教师。

　　(二)个案县的选择

　　本研究以贵州省毕节市威宁彝族回族苗族自治县(下文简称威宁县)为研究个案。该县位于国家划定的集中连片特困地区乌蒙山片区，是中西部落后地区的典型代表，也是国家新阶段“两基”攻坚县之一。该县平均海拔2 200米，是贵州省面积较大、最边远的县之一。2010年末全县人口140.5万，少数民族人口占全县总人口的23.3%，境内居住着汉族、彝族、回族、苗族、布依族、白族等18个民族。由于地域偏远和历史原因，该县经济发展长期滞后。全县绝对贫困人口约占总人口的10%。[1]

　　经济落后也带来教育发展的滞后，2000年该县刚刚完成普及小学六年教育的任务。2007年威宁完成“两基”攻坚任务，教育发展远远落后于全国教育发展平均水平。在“特岗计划”实施前，该县农村教师队伍长期补充不足，几乎到了难以为继的地步。“特岗计划”实施以来，该县共计补充特岗教师约1万名，②是全国特岗教师数量最多的县。

　　二、“特岗计划”与“以县为主”传统招聘模式的比较

　　(一)“以县为主”招聘机制与教师补充困境

　　一般来说，“以县为主”招聘机制下的教师补充困境主要是受县级财政、编制和招聘主体等因素的限制。威宁县2005的财政报告显示，该县上年(2004年)的财政收入仅有2.4亿元，远低于同年全县财政支出的4.5亿元。[2]而2005年全县中小学校舍建设和危房改造等教育支出所需资金为1.45亿元，如果这笔支出全由县级财政承担，将占到当年县级财政收入的60.4%。[3]

　　在这样的背景下，威宁县没有财力补充新教师。2005年该县教师队伍建设状况十分不理想。当年该县共有教师5 062人，其中小学教师3 479人，初中教师1 583人。小学师生比为1∶59，初中师生比为1∶30。按照“两基”验收标准小学师生比1∶29.8、中学师生比1∶23.9的标准计算，[3]全县小学教师应有5 482人，初中教师应有2 819人。小学教师需增加2 003人，中学教师需增加1 236名，累计共需增加中小学教师3 239名。但受财政限制，该县缺额教师只能依靠招聘代课教师补充。2005年全县代课教师总数为1 908人，占中小学教师总数的18.60%；其中由县财政每月100元聘请的代课教师1 420名，由学校自行聘请的代课教师有488人。代课教师中，有1 704人为初中毕业生，占小学代课教师的89.3%；有204人为高中毕业生，占10.7%。[4]

　　可见，威宁县教师补充困境主要是受制于县级财政的短缺，农村教师编制数限制不大。但通观中西部县区，要解决农村教师补充难的问题，一是要解决县级政府在教师招聘上“缺编不补”的消极被动局面，即解决招聘教师所需要的资金问题；二是在教师编制上有所突破。

　　(二)“特岗计划”的机制创新与成效

　　1.“特岗计划”的实施

　　贵州省执行“特岗计划”政策时，在遵循中央“特岗计划”方案的基础上，由省级政府牵头出台了相关优惠措施，如省内具有推荐免试研究生资格的高等学校及符合推荐免试资格的毕业生，可先取得研究生入学资格、办理注册手续，聘任期满后再回校攻读研究生；特岗教师聘任期满后，报考本省高校和科研院所研究生的可在总分上加10分，等等。2008年，贵州省还配套实施了中央-省级-地级-县级四级“特岗计划”，将往届本专科毕业人员、中等师范毕业人员、代课教师等也纳入了招聘范围，2008-2011年，通过地方“特岗计划”，全省共将1 700名代课教师转为特岗教师，在一定程度上提高了教师队伍的正规化水平和稳定性。

　　2.“特岗计划”与“以县为主”传统教师招聘方式的比较

　　与“以县为主”传统教师招聘方式相比，“特岗计划”在很多方面实现了创新(见表1)。

　　表1  “特岗计划”与“以县为主”传统教师招聘方式的比较

　　“特岗计划”在招聘机制上的主要创新点是：中央与地方联动的招聘方式；3年编制缓冲期；中央财政支付特岗教师前3年的基本补助待遇；招聘考核内容更切合教师岗位。同“以县为主”传统教师招聘方式相比，首先，四级联动直接参与“特岗计划”的实施协调，具有较高的政策号召力，教师的招聘过程更为公正公平；其次，3年编制缓冲与中央财政的3年财政补助消除了很多县在教师补充上的消极观念与被动局面；再次，教育部门参与教师招聘过程的可能性增大，如招聘笔试的试卷内容及面试内容等都更加强调对应聘者教育学、心理学知识及教育教学能力的考察，这与以往的招聘考核内容有很大不同。“特岗计划”招聘机制的创新对地方教师招聘起到了很好的引导作用。很多省份结合自己的实际情况出台了地方“特岗计划”(见表2)。

　　表2  地方“特岗计划”政策举例

　　3.“特岗计划”的成效

　　首先，“特岗计划”为农村学校补充了大量教师。由于特岗教师聘期3年内的基本待遇由中央财政负担，这对提升贫困县的教师招聘积极性起到了很好的作用。威宁县在2006-2014年共补充了约1万名特岗教师，是该县20世纪70年代以来教师补充总数的1.7倍多，极大地缓解了当地农村教师长期匮乏的困境。

　　其次，“特岗计划”提升了农村教师的学历水平。“特岗计划”以本科毕业生、师范类专科毕业生为主要招聘对象，在很大程度上保证了农村教师的学历水平。2014年威宁县本科及以上学历教师比例为45.07%，专科学历比例为44.92%。

　　再次，特岗教师的年龄结构更为合理，女性特岗教师比例增高。2005年，威宁县30岁以下教师仅532名，占全体教师的9.47%；31-40岁教师共2 341名，占41.65%；41-50岁教师1 605名，占28.55%；51-60岁教师1 118名，占19.89%；60岁以上教师25名，占0.44%，教师队伍老龄化现象严重。而到2014年8月，30岁以下教师占50.99%；31-40岁教师占28.49%；41-50岁教师占12.29%；51-60岁教师占8.04%；60岁以上教师占0.19%。教师队伍年轻化程度明显。“特岗计划”的实施改变了威宁县长期以来教师队伍中男多女少的局面。截至2014年8月，威宁县共有教师14 094名，其中女教师5 524名，占39.19%；与2005年相比，女性教师比例增加了13%。但是随着“特岗计划”的长期深入实施，威宁县农村女教师越来越多的局面也将对教师队伍建设产生不利影响，其他地区的相关调研已经揭示了这种影响。[5](p17-18)

　　最后，“特岗计划”极大地改善了农村教师队伍的学科结构，尤其是补充了比较缺乏的音、体、美专业课程教师。2006年实施“特岗计划”政策前，威宁县专职的音、体、美教师分别是13名、18名、22名，专职的信息技术教师仅8名，教师学科结构极不合理。2014年，农村教师中共有音乐教师54名、体育教师69名、美术教师44名、信息教师15名，这些专业课教师的80%由“特岗计划”招聘而来。此外，为了照顾县内少数民族学生的学习需要，威宁县的“特岗计划”实施方案指出：要加强县域内双语教育，在特岗教师招聘时，根据当地农村学校对双语教学师资的需要，同等条件优先录取具备民族语言特长的考生到相应学校任教。