作者简介：贺国庆，宁波大学 教师教育学院，浙江 宁波 315211； 曾媛媛，河北大学 教育学院，河北 保定 071002 贺国庆(1961- )，男，湖南桑植人，汉族，博士生导师，宁波大学教师教育学院院长、教授，主要从事外国教育史研究； 曾媛媛(1985- )，女，河北保定人，汉族，河北大学教育学院2012级博士研究生，主要从事外国教育史研究。

　　内容提要：密尔沃基市家长择校计划是美国第一个公共教育券计划，也是美国公共教育券计划的典范。家长择校计划的实施背景、颁布和发展、实施细节等等，其对美国教育的影响颇大。引起巨大争议的家长择校计划可以为美国教育市场化的改革提供参考，它创新了教育资源的配置方式，并唤醒了美国人变革“科层制教育体制”的意识。对我国相关问题改革也有借鉴意义。

　　关 键 词：密尔沃基市家长择校计划 教育选择 教育市场化

　　威斯康辛州密尔沃基市于1990年夏天开始实施家长择校计划(Milwaukee Parental Choice Program简称MPCP)，是全美第一个以公共资金用于家长选择学校的教育券计划，也是“美国最大的城市教育券计划”[1](P131)。MPCP至今已有20多年，在巨大的争议声中曲折向前发展，被教育券的研究者和实践者视为美国公共教育券计划的典范。“密尔沃基市家长择校计划”作为美国公共教育券计划的缩影，对其进行全面、透彻的研究和分析，能够使我们完整清晰地认识美国教育券计划，并且揭示教育券计划对美国教育现实的影响，启示美国教育的发展方向。

　　一、“密尔沃基市家长择校计划”的背景

　　20世纪60年代到80年代，公共教育券计划最早在罗契斯特学区(Rochester)和洛克学区(Alum Rock)进行尝试，但是最终以失败告终。“家长择校计划”之所以能够在密尔沃基市推行并开展下去，与其特殊的人口和教育环境息息相关。

　　密尔沃基市是威斯康辛州最大的城市，历史上的人口以白人居多，其中德国人的比例最大，此外还有波兰人、挪威人和意大利人。二战结束之后，密尔沃基市的人口结构发生了巨大的改变(1990年美国户口普查局)：1940年到1990年，白人在城市人口中的比例从98.4％降低到63.4％，而黑人则从1.5％增加到了30.5％；1970年到1990年，低于贫困线的居民比例从11.4％上升到了22.2％。伴随人口结构的改变而发生巨大变化的还有密尔沃基市公共教育中的学生构成：公共学校中少数种族(黑人、西班牙人和其他种族)学生的比例从1970年的28％骤增到了1997年的80％以上[2](P37)。与此同时，种族聚居的现象更加突出，少数种族主要居住在城市里，而白人种族则移居到了郊外。少数种族家庭的迁入和高出生率以及白人向郊区的迁徙，导致了公共学校中贫困学生的比例从1970年的15％上升到了1997年的68.8％[2](P40)。密尔沃基市面临着贫困学生和弱势群体学生不断攀升的巨大压力，而此时的公共教育存在的问题却日益明显。于是，提高全市尤其是少数种族和贫困学生的教育质量，追求教育公平成为密尔沃基市这一时期教育改革的主题。

　　公共教育兴起于19世纪30年代，当时大量国外移民来到美国，为了同化各国的移民使之具有统一的社会价值观念，促进社会各阶层的流动，公共教育开始兴起。经过一个世纪的发展，到20世纪初公共教育初具规模。到20世纪中叶，公共教育已经处于教育的垄断地位，其存在的问题也日益彰显。首先，公共学校的教育质量令人担忧。有的学者通过调查发现：“与教育质量相关的标准化测验的有效数据分析显示，学生的考试成绩从20世纪60年代中期开始出现明显的下降……大量证据表明，和郊区的学区(大部分为白人和非贫困学生)相比，公共学校的教育质量在平均水平上来说，确实非常糟糕[2](P41-42)。”“过去20年里，非裔和其他少数民族的美国学生的公共教育质量面临严重的问题[3](P519-531)。”其次，学生的辍学率不断升高，如“从1981年的10.1％上升到1987年的12.4％”。[2](P41)最后，校园安全问题值得关注，毒品、暴力事件屡次发生，这引起家长对公共教育的强烈担忧和不满。盖普洛民意调查显示：在给公共学校进行评分时，70％的家长评为C或D甚至是F[4](P44)。引起公共教育问题的原因很复杂：从其外部来说，公共学校在教育系统内已经形成的垄断地位导致其长期缺乏竞争，由于“就近入学”的政策，公立学校教育质量的高低不会影响政府向其提供教育资金，也不会影响其学生生源。从公共教育系统内部来说，公共教育实施的是科层制的管理模式，从联邦、州到地方学区自上而下的等级结构以及非人格化的规章制度使学校的结构臃肿、管理僵化，限制了学校自主性的发展，导致学校的效率低下。人们迫切需要寻找一条有效的途径来解决这一问题，而此时家庭选择的呼声正日益高涨，于是人们开始考虑能否在教育领域运用家庭的选择权。教育选择的支持者认为，由家长取代政府为子女选择就读的学校，从而削弱政府在教育领域内的主导地位。家长不受居住地的限制为子女自由选择学校可以促进各种学校类型之间的竞争，在一定程度上对抗教育的官僚化，提高教育质量。公共教育券是教育选择的一种形式，即政府将公共资金以券的形式发放给家长而非直接划拨给学校，家长利用教育券为子女支付学费，学校则用得到的教育券向政府兑换资金。

　　此外，教育的发展与政治、经济的发展是密不可分的。由于美国长期施行“凯恩斯主义”的政治和经济政策，20世纪70年代出现了政治不稳、经济衰退的景象。于是，人们开始重新思考政府在政治、经济中的地位，企图调整政府与市场在社会政治和经济生活中发挥作用的比例，削弱政府对政治和经济的控制，充分发挥市场在其中的作用。政府在教育中扮演的角色也不可避免地获得了重新定位。削弱政府对教育的控制，教育市场化成为解决教育问题的一条重要途径。

　　二、“密尔沃基市家长择校计划”的颁布和发展

　　密尔沃基教育券项目的发起者为自由主义民主党黑人安妮特·波莉·威廉姆斯(Annette Polly Williams)，她曾经是杰西·杰克逊(Jesse Jackson，美国黑人民权运动的领袖和演说家)运动的管理者。在20世纪80年代，她放弃子女进入公共学校的权利，而让子女进入私立学校圣·迈克尔天主教学校(St.Michael's Catholic School)——“密尔沃基市家长择校计划”实施后，接受教育券学生最多的学校。后来，威廉姆斯与保守主义共和党管理者汤米·汤普森(Tommy Thompson)成为合作伙伴。“密尔沃基家长择校计划”可以说是黑人领导者和共和党官员联盟的结果。汤普森于1988年提出了第一个教育券法案，该法案包含了1990年家长择校计划的一些规定，例如：教育券计划包含密尔沃基市所有的县和私立学校，允许在私立学校就读的六年级以下的学生接受教育券。汤普森法案也有与“家长择校计划”不同的地方，例如：该法案没有限制获得教育券的学生人数；没有规定参加教育券学校的标准并且其对学生的选择也不是随机进行的；不对教育券计划的结果进行任何评估。1989年汤普森对该法案进行了修改：教育券计划包含宗教性质的私立学校。虽然汤普森法案遭到了教师联盟的强烈反对，但是该法案成为了“1988-1989年威斯康辛州的预算法案”，并且得到了联合金融委员会主席乔治(Gary George)的支持，而联合金融委员会控制着预算法案和大部分的公共政策。随后，联合金融委员会对汤普森法案进行了修改，修改后的主要内容包括：参加教育券的学校必须是非宗教性质的；学校必须从参加教育券的学生中随机选择入学者；规定参加教育券学校的最低标准；参加教育券的学生必须来自收入等于或低于贫困线1.75倍的家庭；限制了参加教育券学生的人数；保证每年都对教育券的实施效果进行调查研究。乔治主席将汤普森法案加入了“预算调整法案”，从而确保了该法案于1989年在威斯康辛州立法机关获得通过之后，密尔沃基市建立了公共教育券项目(即“密尔沃基市家长择校计划”)，1990年夏天正式实施。

　　1990年参加“密尔沃基市家长择校计划”的学生有341名，他们使用公共资金支持的教育券进入7所非教会学校。1990年到1995年的“密尔沃基市家长择校计划”可以视为“定向的和有限制的教育券计划”：居住在密尔沃基市并且收入等于或低于贫困线1.75倍家庭的子女才有资格参加；之前在私立学校或其他公共学区就读的学生不允许参加；只有非宗教性质的学校才有资格参加该计划；计划实施的第一年仅有1％的公共学校学生参加，两年后才增加到1.5％[2]。1995年“密尔沃基家长择校计划”进入了一个新的时期：允许教会学校参与该计划。因此，1996年密尔沃基市家长择校计划扩大了，大概15％公立学校的学生参加该计划。然而，正是由于允许教会学校的参与才使得择校计划更受争议。公共教育的既得利益者，如全国教师联盟强烈反对择校计划。他们认为教育券计划会危及国家通过公共教育建立起来的学校传统和公民信念，不利于各种族之间的融合，违反“政教分离”的原则。直到1998年密尔沃基最高法院认定家长择校计划是合法的，才使得其在更大范围内实施。到2000年，在家长择校计划中大概10000名学生进入100所私立学校就读。2007年，参加“密尔沃基市家长择校计划”的学生一共有17000多名，教会和非教会学校共122所，成为了美国最大的城市公共教育券计划。

　　三、“密尔沃基市家长择校计划”的细节

　　(一)参加择校计划学生和家庭的情况

　　“密尔沃基市家长择校计划”的目的是为贫困家庭的子女提供接受更好教育的机会，因此择校计划规定参加教育券学生的家庭收入必须等于或低于贫困线的1.75倍。据调查发现：参加择校计划的学生来自贫困家庭并且大部分来自单亲家庭，大概60％的家庭接受“政府援助”或“对未成年子女的家庭援助”。择校计划的范围是学前教育到12年级，所以4岁到19岁的适龄儿童都可以参加。此外，1995年之前规定没有在密尔沃基市私立学校或者其他学区就读的学生才有资格参加该计划，1995年之后学前教育到小学三年级取消了这一限制。若申请的学生数超过了该校招收教育券学生的名额，则学校对申请者进行随机选择。若已经加入择校计划学生的兄弟姐妹提交申请，则可以直接参加该计划。另外，在生理和心理上存在缺陷的学生不能参加择校计划。

　　参加择校计划的学生人数也有相关规定：1990-1991学年公立学校允许其1％的学生参加，实际注册人数为341人，每所学校接受的教育券学生不能超过该校学生总数的49％；1993-1994学年教育券学生人数占公立学校总人数的比例上升到了1.5％，共742名学生进行了注册，每所学校接受的教育券学生不能超过该校学生总数的65％；1994-1995学年830名学生注册；2000-2001学年是9638人[5](P29)。调查发现1990年到1995年参加择校计划的学生人数出现平稳、缓慢的增长，但是从未超过法律规定的最多人数[2](P72-73)。此外，对参加择校计划的学生种族进行调查，发现：从1990年到1995年，择校计划的申请者中有74％为非裔美国学生，其中73％被申请学校录取；西班牙学生占申请者的19％，其中21％被录取。

　　(二)参加择校计划的学校的情况

　　1995年之前要求参加择校计划的学校必须是非宗教性质的私立学校，该学校必须达到一定的健康和安全标准，开设连续的课程，每年对学生进行指导，并且保证学生的录取不受种族、宗教、性别和学习成绩的影响。此外，私立学校参加择校计划后必须保证达到以下四项标准中的至少一项：其一，参加教育券学生每年的升学率至少为70％；其二，学生的平均出席率至少是90％；其三，至少80％的择校学生能够提高成绩；其四，至少70％的参加择校计划的家庭能够达到学校设置的“家长参与标准”。1995年以后，宗教性质的学校也可以申请参加择校计划。调查发现大概一半的世俗私立学校不愿意参加家长择校计划，原因主要有三个：其一，它们认为参加择校计划的代价昂贵，因为所得教育券金额并不能抵消学费；其二，它们是密尔沃基市公共学校的合约学校，约定要对学前和处于危险中的学生进行教育；其三，它们认为择校计划是非裔美国人制定的，因此拒绝参加。

　　1990年择校计划实施之初，共有7所学校接受教育券学生，其中5所学校(接受幼儿园到八年级的学生)招收了大概93％的学生。参加择校计划的这些学校最显著的特点是非常独立，不依赖于任何高层权威、政治或宗教而是完全自治。虽然这些学校有不同的教育任务、教育质量、教育方式以及管理结构，但是巧合的是它们有着相同的历史背景：都是天主教的私立学校并且在择校计划开始之前由于某种原因放弃了宗教培训。这些学校大部分都有正式的董事会，成员包括家长、社区成员、学校赞助者或其代表。家长在董事会中的权力很大，很多学校还有正式的家长组织。参加择校计划的学校数量呈现稳定的增长，2000-2001学年达到了103所。