内容摘要：生态文明体制和制度建设的目标，除了经济制度、体制和机制之外，还包括社会、文化、生态管理等层面上的多种制度、体制和机制，而后者的创建与完善，也需要我们进行更大胆、更科学的改革、调整和构建。不仅如此，大力推进生态文明建设，包括体制改革与制度创新的重要前提，是我们对于生态文明建设本身认识的实质性提高与突破：生态文明建设是一种新型政治，生态文明建设需要一种新型体制，生态文明建设需要一种新型公民。

　　关 键 词：生态文明；体制改革；制度建设；十八届三中全会；环境政治

　　作者简介：郇庆治(1965-　)，男，山东青州人，北京大学马克思主义学院教授、博士研究生导师，研究方向：环境政治、国外马克思主义和欧洲政治。

　　中图分类号：X22　文献标识码：A　文章编号：1671-2994(2014)01-0080-05

　　政治学意义上的“体制”是指某一政策或议题领域中各种形式制度的组合或综合体，“制度”是指从事某种更具体政策制定实施的组织机构及其规范，而“机制”则是指衔接不同制度之间、整体性体制与具体制度之间的政策性工具或手段。相应地，生态文明及其建设的政治与政策的决策落实所需要的就是一个系统性、复合性体制，其中包括各种形式的具体制度(比如政府和非政府组织机构)，而将其衔接起来的则是各种更具体、技术性的机制。依此可以理解，党的十八届三中全会强调的“深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度”，既是我国新时期全面深化改革的重要侧面，也是党的十八大提出的“大力推进生态文明建设”战略部署的细化与延展。

　　一、中国生态文明建设的体制与制度框架

　　就我国生态文明建设的体制与制度框架而言，党的十八大已做了非常宏观而明确的总体规划或“顶层设计”。①概括地说，它包括如下三个方面的内容。

　　(一)生态文明体制和制度建设与创新的重要性

　　党的十八大报告明确指出：“要加强生态文明制度建设”，“保护生态环境必须依靠制度”，“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。党中央提出这些要求的根本原因在于，生态文明建设是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，而实现这样的根本性变革，必须依靠完善的体制和制度。

　　(二)生态文明体制和制度建设的总目标

　　概言之，就是“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，而这又可以分解为三个具体层面：“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”；“从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献”；“努力走向社会主义生态文明新时代”。可以说，上述三个层面分别代表和彰显了“美丽中国”或“永续发展”的自然生态友好、以人为本和社会主义要求或特质。

　　(三)生态文明体制和制度建设的基本构想

　　一是在“五位一体”的社会主义现代化建设整体布局下，建立体现生态文明要求(考量资源消耗、环境损害和生态效益)的经济社会发展目标体系、考核办法和奖惩机制。二是建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。三是深化资源性产品和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度；积极开展节能量、碳排放权、水权交易试点。四是加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。可以说，上述四个方面共同构成了一个系统而完整的生态文明体制与制度框架。党的十八届三中全会的《公报》②用两段话进一步阐述了“加快生态文明制度建设”这一主题。在阐述全面深化改革的总目标之后的总论中指出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”在分论综述之后的第13段：“全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”在“一年来工作回顾”、“全面深化改革总目标”和“全面深化改革系统部署”三段中，分别提到了“全面推进社会主义…生态文明建设”、“加快发展社会主义…生态文明”和“加快生态文明制度建设”。可以清楚看到，第一，作为“五位一体”总布局的重要一翼和党的十五大重点改革战略之一，生态文明体制和制度建设已经成为党和国家高度重视的重大政治主题。第二，《公报》回应和坚持了党的十八大报告所阐述的生态文明制度建设总目标与任务总要求。第三，与全面深化改革的会议主题相对应，《公报》着重强调了“生态环境管理体制和制度”和“生态经济体制和制度”方面的改革要求与行动部署。

　　需要指出的是，习近平同志在对《决定》所做的解释性说明中，③专题阐述了“关于健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制”，并指出：“健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求”。

　　习近平同志除了强调自然资源资产的所有权人权益、职责和监管权力、体制之间关系的理顺对于生态环境保护的重要性外，还着重阐发了构建一个自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督的体制和制度背后的认识问题。“我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”这其中蕴涵的绝非仅是从所有权和监管权力相区分的角度来重新规划与构建我国的自然资源与生态环境管理体制和制度体系，还包括强调尊重自然资源和生态环境本身的整体性及其生态价值的重要性。

　　当然，对生态文明体制改革和制度建设得更具体战略部署，体现在了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第51～54条中。④

　　在“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”的总论之后，第51～54条具体论述了生态文明体制改革和制度建设方面的行动部署和任务要求。第51条：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”和第53条：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，大致属于生态(环境)经济体制和制度的范畴，而第52条“划定生态保护红线”和第54条“改革生态环境保护管理体制”，大致属于生态环境管治体制和制度的范畴。

　　需要指出的是，一方面，《决定》在“加快生态文明制度建设”部分的总论，还强调了“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。这意味着，生态文明体制和制度必须是同时包含生态(环境)管理、生态经济、生态社会、生态文化的系统性制度体系，而不仅限于政府管治和经济政策层面，更不能将生态文明体制改革和制度建设简单化为一种经济体制与制度议题。另一方面，生态文明体制制度建设，既在整体上受制于《决定》所阐述的全面深化改革的理论指导、总目标(完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化)、中国实际(在整个社会主义初级阶段发展仍是解决我国所有问题的关键)和总体进度(2020年前在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果)，也同时与坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能、深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制、加强社会主义民主法制建设、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系、推进文化体制机制创新、创新社会管理体制、深化国防和军队改革、加强和改善党对全面深化改革的领导等诸多领域密切相关。