内容摘要：我国现行民意表达机制包括人民代表大会制度、司法制度和信访制度，它们在建国之后发挥了重要的作用。然而，近年来，这些民意表达机制却逐渐出现制度内民意表达难以疏通和制度外民意表达泛滥等问题，极大地影响了国家和社会的稳定。基于此，亟须在现有体制框架内，充分挖掘和发挥以人民代表大会制度为主导的民意表达与疏导的制度优势与潜能，实现民意表达的组织化和制度化。

　　关 键 词：人民代表大会制度；民意表达；民意疏导；制度化表达

　　作者简介：周长鲜，北京联合大学人民代表大会制度研究所副研究员；王维国，北京联合大学人民代表大会制度研究所研究员。

　　中图分类号：D62　文献标识码：A　文章编号：1006－0138(2014)02－0053－04

　　当前，我国正处于改革开放快速发展的转型期，世情、国情和党情继续发生深刻变化，各种矛盾交织在一起，给国家的民主政治制度建设不断提出了新的要求。在这种形势下，我们需要认真审视现有民意表达疏导的制度设计，并从国家体制内寻找能使弥散化的民意诉求得到组织化和制度化表达的有效途径。

　　一、当前我国民意表达与疏导的制度安排及其运行状况

　　我国现行民意表达与疏导机制主要由人民代表大会制度(以下简称“人大制度”)、司法制度和信访制度组成。自20世纪50年代以来，信访、司法和人大三种制度的有机结合，曾在民意表达疏导和国家稳定中发挥了巨大作用。但随着国家和社会改革的不断深化，现有制度在民意表达与疏导方面的不足也日益显现。

　　(一)信访制度在民意表达与疏导中的作用发挥情况

　　我国信访制度建立于新中国成立之初，是一项有着深厚历史文化渊源和中国特色的民主参与和权利救济的政治制度。1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示：“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”[1]该批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。1979年八九月间，从中央到各地方陆续成立信访工作领导小组，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题。此后，国家信访治理开始步入正常发展轨道。

　　半个多世纪以来，信访制度在传达民意、促进民主监督、化解社会矛盾和维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。然而，随着市场经济的发展，信访制度所面临的困境也日益严峻。从信访制度本身来看，信访不信法现象普遍存在，涉法涉诉信访严重影响法律和司法权威。另外，由于信访机制本身缺乏有效的终结管理机制，导致非正常上访量居高不下，脉冲式的信访洪峰不断出现；信访制度与司法和行政制度之间矛盾冲突不断增多，在很大程度上导致政治资源的内耗和无效运转。[2]这些问题使基层维稳面临很大的挑战。

　　(二)司法制度在民意表达与疏导中的作用发挥情况

　　尽管通过法律程序来诉求民意是一项有效的民主制度化渠道，但司法裁判和民意表达与疏导之间的关系却并非如文本表述的那样简单明了。首先，在思想观念上，中国人自古以来就有“厌讼”的传统，“信访不信法”的传统观念影响深远，许多民众并不相信可以通过法律途径来解决问题。其次，司法腐败大大影响了司法的公正性，造成司法的公信力不足。最后，当前我国司法救助的法律体系尚不完备，基本上限于民事和行政案件，在刑事审判和法院执行中存在许多“盲区”，弱势群体很难通过该渠道获得正当救助。[3]此外，由于司法成本居高不下，也拉大了司法和民众的距离，阻塞了民意表达与疏导的司法渠道。

　　需要特别重视的是，自中国进入互联网时代以来，在几乎每一起重大的治理贪污腐败，甚至是民事、刑事案件背后，都能看到成千上万网民汹涌的民意表达。这不仅使维稳成为民意对审判结果的“高压线”，而且助长了以“民意”为盖头的恶意诉讼行为，导致政法单位由矛盾的“解决者”沦为“制造者”，使政法工作陷入“边解决问题，边制造信访”的怪圈。

　　(三)人大制度在民意表达与疏导中的作用发挥情况

　　人大制度是我国法定的民意表达制度。虽说人大制度的民意表达职能早已得到法律上的肯定，但在实践中由于受“橡皮图章”这一刻板形象的影响，并没有树立起它在民意表达与疏导中的应有权威：首先，由于绝大多数人大代表都是由“指定性”选举产生的，致使人大代表与选民缺乏直接的利益对应关系，民意表达在诸多环节的传递与筛选中逐渐失真与弱化。其次，由于人大代表意见表达的制度供给不充分，代表发言不仅受到人代会会期、议事日程的限制，而且人大议事规则中也缺乏相应的程序保障。最后，缺乏对代表履职的条件保障和监督考核机制，绝大多数代表的履职积极性还没有被充分调动起来。

　　综上可见，现有的民意表达与疏导的制度安排，在运行中越来越难以满足现实的客观需求。由于体制内表达渠道不畅通，许多民众转而选择了制度外表达，不管当事人本身是否有道理或所诉事由是否正当，都坚信“闹”的实效：“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决。”在这种情况下，许多地方政府都将“发展是第一要务，维稳是第一责任”作为治国理政的核心工作，进一步凸显了在制度内寻求民意表达和疏导的现实紧迫性。