【作者简介】李雪萍，华中师范大学社会发展与社会政策研究中心教授、博士生导师，湖北武汉，430079；徐娜，华中师范大学社会发展与社会政策研究中心硕士研究生，湖北武汉，430079。

　　【内容提要】近年来我国社会组织虽然发展异常迅猛，但发展问题依然是关键问题。不完全合法性和资源获取困难是制约公益类草根NGO发展的双重困境。本文从“政策”和“社会”两个维度，按照强弱程度将“合法性”划分为四种类型。文中两个草根NGO在合法性方面存在“形同质异”问题，因而衍生出不同的发展路径(公开地遍地开花、低调地向上发展)以及各自为摆脱困境所采取的变通策略。合法性的构建是其摆脱双重困境的核心，也是社会转型背景下草根NGO生存和发展的出路。

　　【关 键 词】草根NGO；合法性；资源获取；策略

　　中图分类号：C912.2　文献标识码：A　文章编号：1004-0730(2014)05-0111-07

　　自我国进入社会转型期以来，政府逐步放弃以穿透社会各个角落为特征的全能主义式社会控制，社会整合的模式发生改变。这为社会组织的产生和发展提供了环境基础。然而社会组织的发展并非一帆风顺，它们的活动是否得到政府和公众的认可与支持?它们能否及如何获得充足的人力、物力、财力来开展活动、达成使命?这些都是事关社会组织生存和发展的关键问题。

　　一、“合法”与“非法”之间：发展不均衡的社会组织

　　改革开放以来，我国社会组织发展非常迅猛。据统计，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个。学者们从不同视角开展了相关的研究。康晓光认为，中国的NGO的确得到了发展，但是这种发展不是“独立式”的自主发展，而是“依附式的发展”，且没有显现出摆脱依附性的趋势；①张钟汝和范明林从法团主义理论出发区分不同NGO与政府的互动模式，并在互动谱系上探讨其相互关系和发展趋势；②若弘则从社会组织自身出发，探讨在政府和市场之外社会组织存在的必要性，及其自身的治理特色和行为之道；③田凯则从新制度主义出发，认为当前NGO普遍存在“组织外形化”的问题，即组织的形式和组织的运作出现了不同程度的背离；④赵秀梅则立足于NGO所面对的社会制度环境，探讨在一个国家占主导地位的社会中，NGO如何利用种种手段来尝试改变它们与国家的关系，使之朝着有利于自己发展的方向变化，进而有效地实现组织目标以及影响政府。⑤

　　中国登记注册的NGO数量以年均10％到15％的速度递增。然而还有大量社会组织未注册，游离在法律规定的组织体系之外，其数量大约10倍于登记在册的社会组织数量。这种“不合法”的身份将导致机构发展所需资源匮乏、组织开展活动不被接纳，甚至随时可能被政府取缔。目前困扰NGO的核心问题仍然是生存和发展的问题，而合法性问题则是其中尤为重要且贯穿始终的问题。

　　从法律程序的合法性来看，中国NGO的表现形态主要包括：法定NGO，即在中国民政部门注册登记为社会团体、基金会和民办非企业单位；草根NGO，即由民间人士自下而上自发组建并自主开展活动，因为各种原因不能在民政部门获得NGO法人资格，它们虽然不具备被正式认可的NGO的法律地位，但是在相当程度上都具备NGO的核心特征，即非营利性、公益性和志愿性等；转型中的NGO，即在向NGO转型或者具有NGO潜在特征的社会组织，如业主委员会等。

　　这三类社会组织都不同程度地与法定秩序构成紧张关系，但都在社会领域正常地运营着。不合法律或不尽符合法律的事实并不必然迫使它们成为地下组织。它们的存在无疑说明其所依据而存在的秩序基础已经超出了法律的范畴。由此，我们引入“合法性”视角来理解社会组织的实际状况与社会秩序的关系。

　　目前我国NGO本身呈现高度的多元化和差异性，本文无意去探讨全部类型的NGO的合法性问题，只是选取其中以提供公共物品和社会服务为己任、针对某些特定的社会群体提供社会服务的公益类草根NGO组织作为研究对象，探讨其合法性的构建及其发展过程中遭遇的双重困境与脱困途径。

　　二、合法性的演绎及界分

　　(一)“合法性”的演绎

　　“合法性”概念有广义和狭义之分。广义的合法性被用于讨论社会的秩序、规范或规范系统。狭义的合法性则被用于理解国家的统治类型或政治秩序。

　　韦伯最先提出“合法性”概念，用以解释“权威”的产生。他认为，统治是一定人群服从特定命令的可能性，人们服从的基础不仅包括习惯、个人利益、休戚相关的纯粹感情或理想动机，更重要的是对合法性的信仰。合法性的“法”既包括国家的制定法，也包括由道德、宗教、习惯和惯例构成的规范。因此，合法性的基础可以是法律秩序，也可以是一定的社会价值或共同体沿袭的先例。哈贝马斯注重政治统治合法性的价值判断，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。在他看来，国家的合法性在很大程度上是自觉努力的结果，没有一种政治系统能成功地保证大众持久性的忠诚。阿尔蒙德则将合法性与国家行动能力之间建立起联系，他认为国家的合法性对其发展具有重要意义，一个政治体系提取资源、管制行为和分配产品与服务的能力将受制于当局合法性程度和性质。新制度学派将合法性理论的研究范围扩展到包括NGO在内的组织领域，关注外界环境对组织的影响。梅耶认为组织所面对的环境有两种：技术环境和制度环境，组织不仅仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物，制度环境是组织所处的包括法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们广为接受的社会事实。“合法性机制”就是那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。由于技术环境和制度环境的共同作用，组织内部的实际运作和结构实际上是相分离的，即正式的结构和非正式的行为规范，前者是适应制度环境的产物，后者则是组织运作的实际机制。⑥