作者简介：徐选国(1987- )，华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生，上海高校智库“社会工作与社会管理研究中心”研究人员，上海 200237；赵环(1976-)，华东理工大学社会工作系副主任、副教授，博士，上海 200237；徐永祥(1955-)，华东理工大学社会与公共管理学院院长、教授、博士生导师，上海 200237

　　内容提要：实现农村转移人口的城镇化和市民化，是新型城镇化的应有之义和核心意涵。基于当前实践中存在的“不充分城镇化”困境，分析了社会工作介入新型城镇化的内在动因；结合社会工作的人本理念、关系重构功能、资源整合优势、政策倡导角色等属性，探索了社会工作在新型城镇化进程中的多元嵌入空间；进一步阐释了社会工作服务新型城镇化建设的策略，为社会工作服务新型城镇化建设创设了合法空间，为实现以农村转移人口市民化为核心的新型城镇化目标提供了新颖的实践路径。

　　关 键 词：新型城镇化；不充分城镇化；社会工作

　　基金项目：国家社会科学基金青年项目(14CSH002&10CSH049)

　　中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2014)06-0150-05

　　新型城镇化建设是一项复杂的系统工程，是我国现代化进程的核心议题和历史任务。在城镇化发展取得显著成效的同时，也存在“名实不符”的情形，即目前我国城镇化率虽已超过53.73%[1]，看似已有半数的人进入了城镇，但真正按户籍人口计算的城镇化率仅为35.29%[2]，这意味着仍有约2.6亿农村转移人口虽进入了城镇，却不能真正成为城镇市民以享受相应的市民待遇[3]。可见，当前我国新型城镇化建设还远未实现所谓的“城市中国社会时代”，它并不是真正的城镇化，而是一种以“土地城镇化”、“地域城镇化”为核心的城镇化逻辑，未能体现以人为本的市民化内涵。在此背景下，本文从人的城镇化与市民化、人的全面发展视角理解新型城镇化的内涵，从社会保障和公共服务体系建设方面寻求突破点。作为社会保障和公共服务体系的重要手段，社会工作本质上是一种福利性助人行动，它坚持以人为本理念，通过整合多重资源，为有需要的个体、家庭、团体和社区提供专业化的服务，使之更好地适应社会，并进而影响更大范围的社群朝向健康的生活方式转变。本文尝试将社会工作引入新型城镇化建设，旨在探索一条实现农村转移人口城镇化、市民化的新型实践模式。

　　一、“不充分城镇化”：社会工作介入新型城镇化的内在动因

　　近年来，我国新型城镇化建设如火如荼地开展，不仅使中国原有的社会结构和社会关系发生了巨大的变迁与重组，也深刻地影响着全球化的演进脉络。新型城镇化建设带来了巨大的经济效益，助推了市场经济快速发展；然而，在注重以经济为导向的城镇化过程中，相关政策还不到位，农村转移人口还不能平等、充分地享有与城镇居民同等的公共服务和社会保障，以致呈现一种“不充分城镇化”现象。“不充分城镇化”主要是指在系统层面，城镇人口与社会、体制和文化之间的不整合；在社会层面，城镇居民的生活方式、行动等方面存在不融合；在心理层面，易受排斥和歧视[4]。在实践中，随着城镇常住人口规模的扩大，我国城镇化率越来越高，但是，农村转移人口并未成为真正意义上的城镇居民，而是游离于城乡之间的“两栖群体”。这部分转移人口目前的生存样态表现为：就业在城镇、户籍在农村，劳动在城镇、家庭在农村，收入在城镇、积累在农村，生活在城镇、根基在农村[5]。究其原因：一方面由于体制约束、制度保障缺失、城镇环境的排斥，使得农村转移人口难以真正成为市民；另一方面，与前述原因密切相关的是，由于城乡保障体系的二元分离，这部分转移人口不愿意放弃农村承包土地和宅基地这一最后的生存保障底线。因而，这种“不充分城镇化”体现为农村转移人口在社会结构、文化心理、生活-交往方式、制度保障等方面与城镇居民之间的区隔状态，不利于实现真正意义上的新型城镇化目标。因此，客观地检视这种“不充分城镇化”，有利于检视当前新型城镇化的误区所在，更是社会工作服务于新型城镇化建设的内在动因。

　　(一)农村转移人口的“双重脱嵌”处境，使其在新型城镇化建设中的主体性缺位

　　新型城镇化建设的核心主体是农村转移人口，但现实中，这一主体更多地处于被动、消极，甚至边缘的位置。一方面，这部分转移人口离开了长期生活的乡土社会环境，在原有的乡村社区伦理和农村社会结构发生显著变迁的背景下，他们“脱根”于乡村社会；另一方面，由于他们缺乏与市民同等的社会身份、权利和保障，难以与城市社会、制度和文化系统实行有效的衔接，不能真正融入城市社会之中，因而游移与漂泊于城市社会。这种现象，形成了农村转移人口市民化进程中特有的“双重脱嵌”困境及其阶级属性[6]。原因在于：长期存在的户籍制度及其相应的教育、社会保障制度，规制了农村人口长期作为农民的身份、角色及其地位，使该群体难以向上流动，并真正融入城镇。当前农村转移人口呈现如下特征：文化素质不高、法律权利意识不强、与其他主体的谈判能力匮乏等，加剧了他们在整个新型城镇化进程中的弱势化与边缘化处境，使其主体性地位难以凸显、其主人翁地位往往被取代。可见，当前新型城镇化建设尚未将人的城镇化与市民化作为其核心关注点，农村转移人口的主体地位未得到充分尊重，其自主性未能得到有效体现。如何聚焦当前新型城镇化的核心理念，探索以人为本的城镇化建设路径，是有序推进新型城镇化建设的根本前提。

　　(二)新型城镇化中的个体化和碎片化现象，使其社会融合任重而道远

　　随着市场化的深入，个体逐渐从传统的、家族式文化习俗共同体中解放出来，成为一个个独立的个体，家庭成员之间的关联不再那么紧密，原有的社会联结纽带不断瓦解，个体逐渐陷入无限的、但却是“不确定性的自由”境地。游离于城、乡之间的这部分人群，同时受到社会原子化[7]、个体化[8](320-356)和社区碎片化[9]属性的形塑，从多方面造成农村转移人口的社会融合困难。例如，在劳动关系领域，仍然发生着上述结构与关系的变迁，我国社会劳动体系浮现出的劳动与资本的“弱结合化”、劳动形式的“轻型化”和劳动组织的“解体重组”等趋势[10]，使得农村转移人口缺乏组织化生存状态，而是一个一个独立的个体在面对庞大的社会结构和劳动体制。在社会关系方面，尽管许多农村转移人口进入了城镇工作或生活，但除此之外，他们的社会交往、人际关系、社区参与等方面却与城镇居民之间有着无形的隔阂。笔者在实践中发现，同属于进城与子女同居的老年群体，因为身份、退休金差异、地域文化等因素，在同辈交流中，形成分化了的小团体，凸显了同一群体的利益、阶层分化。可见，个体安全、个体归属、社区生活共同体再造、社区公共性建构等议题，成为新型城镇化建设中回应农村转移人口社会融合需求不可绕过的核心诉求。

　　(三)农村转移人口相关制度保障体系不健全，城乡二元结构和矛盾仍难以消除

　　目前，我国正在推进新农村建设和新型城镇化建设战略，从理论上看，推进新农村建设，有利于缩小城乡差别，服务和助推新型城镇化建设；同时，新型城镇化建设也能够发挥对农村的辐射和带动作用，有效回应“三农”问题[11]。实践表明，新型城镇化确实吸引了大量农村劳动力进入城镇，极大地改变了他们的生活方式，一定程度上提升了其收入水平，但是，他们主要在制造业、建筑业、住宿餐饮业等环境条件较差的次级劳动力市场就业。此外，农村“三留人员”(留守的老人、妇女和儿童)问题日益严峻，相关制度化保障体系和实践机制依然缺位，资源分配存在不公与失衡，进一步导致城镇居民、农村转移人口与农村留守人员之间层级式的生存状态和生活差异，新型城镇化建设成果没有惠及到农村转移人口和留守人群。因此，一方面，当前的新型城镇化建设尚未对农村社会发展产生明显的辐射和带动作用，农村地区日益被边缘化、空心化；另一方面，与新型城镇化进程相关的配套政策长期缺位，如对农村转移人口的就业保障、医疗保障、子女教育、住房等保障体系存在城镇居民与进城务工人员之间的显著差异，导致农村转移人口在制度嵌入和融入方面受到严重排斥。此外，实践中还存在着异地医疗保险难以联动、进城老年人群的医疗保障等不能在现居住地使用等问题。这些方面进一步加剧了城乡二元结构性矛盾及其困境，形成一种“不许融入”状态，严重损害了社会公正[12]。