内容提要:以全面了解目前中国的长期照护政策,从制度发展的角度理解其处境、问题及未来趋势为研究目的,回顾了主要相关文献、政府政策文件,并对全国统计数据进行了对比。研究表明:我国进入21世纪以来,长期照护产生和发展背景是需求迅速增加,且原有服务能力不足,因此我国长期照护政策是从服务机构“能力建设”起步。发展至今,一方面服务数量增加、内容丰富、形成多元提供的格局;另一方面,很多服务需求仍没有得到释放,公平性差,服务机构的持续发展也存在隐患。问题的根源在于空有能力建设,而制度建设不足,尤其是筹资制度。

　　关 键 词:长期照护/能力建设/失能人口

　　作者简介:房莉杰,中国社会科学院 社会学研究所,北京 100732 房莉杰(1978- ),女,山东人,中国社会科学院社会学研究所社会政策室副主任,副研究员,博士

　　所谓“长期照护”是英文Long-term care的中文直译,针对的是不能独立维持日常生活的失能者,由照护者对他们提供长期、持续的日常生活照料[1]。对于中国而言,这是个相对较新的词汇,而中国一直以来更加通用的是另外一个相对模糊的概念——“养老”。这一概念的范围更广,从《老年人权益保护法》以及诸多相关文献看,“养老”至少包括了经济赡养、生活照料、精神慰藉3个方面。但是如果讨论制度化的老年福利,则通常包括养老金制度、长期照护以及医疗服务三大类。由此看来,针对失能人口的“长期照护”只占传统“养老服务”的一小部分。进入21世纪以来,随着失能老人的日益增加以及家庭照顾失能老人的能力的削弱,使得照顾失能老人的社会支持变得必不可少。在这种背景下,“长期照护”从过去抽象、笼统的“养老”概念中脱离出来,成为一个重要的社会政策议题。本文即从中国长期照护的服务需求、制度变迁以及服务供给3个方面展开讨论,试图理解目前正处于发展初期的长期照护政策框架,并对未来的发展有所思考。

　　一、我国的长期照护需求与政策传统

　　决定长期照护供给的自然是长期照护需求,然而作为一项政策,不可避免地会受到原有政策传统的影响。就长期照护而言,正是旧有的“养老”政策无法满足现有长期照护的需求,而催生了政策的实质性变迁。因此,旧有的“养老”政策和服务供给与现有需求的矛盾是理解我国现阶段长期照护政策框架的起点。

　　(一)长期照护需求

　　老龄化是指老年人口相对增多,在总人口中所占比例不断上升的过程。中国在2000年65岁以上的人口已经达到7%,即意味着进入了老龄化社会,而且老龄化正在日趋加重。据预测,2015年以后中国将进入人口老龄化迅速发展时期。预测显示:从2015～2035年的20年时间里,中国65岁以上老年人口比例将会增加1倍,达到20%。2030年,中国老年人口比例将会超过少儿人口比例。相应地,中国老年抚养比将会超过少儿抚养比,由此,劳动年龄人口抚养重点将由少儿人口转向老年人口[2]。