如果说社会管理是基于一定社会结构，保障社会运转的效率和建立社会有序性的方式和途径，那么，社会管理体制、机制就必须与社会结构相吻合，并与社会生活、社会需求相适应。换言之，社会结构、社会生活、社会需求的状况，决定了社会管理的体制、机制。因此，当社会结构、社会生活、社会需求的状况发生变化时，社会管理的体制、机制必须也必然要发生变化。然而，社会现存或实际的社会管理的体制、机制，一方面取决于人们对社会结构、社会生活、社会需求的状况及其变化的认识，另一方面也取决于人们对社会管理本身的认识和理解，即取决于人们的社会管理观念。所谓社会管理观念，是对社会管理的主体、对象、目标、功能等的认知、理解、意识。实际上，社会管理观念并不是政府所“专有”的，也是社会各方具有的认知、理解、意识。

　　今年是我国改革开放四十年，四十年间社会结构逐步转型，社会生活、社会需求都已经发生了巨大的变化。本文关注的是：转型的社会结构、社会生活和社会需求所发生的变化如何激发、引导乃至迫使社会管理观念发生转变。为此有必要厘清社会转型前后的社会管理观念。

　　社会管理主体观

　　社会管理观念的首要问题是：由谁来管理即谁是管理的主体？社会转型前，国家与社会是合二为一的（郑杭生，1997：61-62），体现为单位制和人民公社制，单位和人民公社不仅是生产、经济的载体，也是国家、政府委托、延伸职能的载体，而且所有人及家庭基本都生活在单位、人民公社之中，那么由谁进行社会管理呢，显然只能是政府及委托、延伸的载体——单位、人民公社。由此，这种政府对社会管理主体的认识可概括为“政府主体观”：政府及委托、延伸的载体——单位和人民公社，承担了社会管理的全部责任、职能和工作。这种观念，与当时社会结构状态以及社会管理的实际职能是相适应、相吻合的；由于管理主体具有确定性、唯一性、责任明确性，而且人们对政府及委托、延伸的载体——单位、人民公社的依赖性强，因此，公众对于“政府主体观”是明确的、认可的。

　　社会转型之后，国家与社会分离了（郑杭生，1997：91-94），体现为单位制基本解体和人民公社的全面解体，单位基本上只是劳动、生产、经济的载体，个体经营者等部分城市人口没有了单位。总之，社会管理的职能开始发生分化，行业组织、公共服务机构、社区等自治组织、社团组织等多方参与社会管理，虽然政府依然是主导，但已然不是唯一的主体。由此政府对社会管理主体的认识发生转变，这种认识转变可被概括为“多元主体观”：政府主导、多方参与，社会责任分担。显然，这种观念变化与转型后的社会结构状态及社会管理的实际职能是相适应、相吻合的。不过，由于管理主体的多样性、不确定性、部分责任的模糊性，导致了各管理主体对社会管理的责任、职能的选择性，公民对各管理主体的依赖也具有差异性。所以，目前社会各方对“多元主体观”的理解、认可仍有分歧和差异：政府方往往强调主导、领导及指挥其他主体的作用，非政府方大多强调自主参与作用；公众则是部分和有时强调政府方的作用甚至全部责任，部分和有时又强调非政府方的参与作用甚至否定政府的作用；经常不认可政府是管理主体，又经常指责政府没有承担责任；既要求参与社会管理，又不知道如何参与，等等。当前，关于社会管理主体的认知和实践中有一种倾向需要关注，即由社区替代单位、人民公社作为政府委托、延伸载体的倾向。