新中国成立后，计划经济体制的实施，在城市化发展道路的选择上，管控人口规模最重要的手段便是配合传统户籍制度所施行的各种配套政策，如社会福利保障、粮食配给等制度。中共十五届五中全会后，通过确定了要实施城镇化战略、推进城镇化发展的要求，正式提出“大中小城市和小城镇协调发展”的目标，逐步放宽户口迁移限制，引导人口合理有序流动，并全面推行小城镇户籍管理制度改革，为整个户籍管理改革累积经验，同时以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为基本落户条件，由各地人民政府根据当地经济和社会发展的实际需要，制定城市发展总体规划，以落户条件取代计划指标。城市规模战略的确定，必然牵动户籍制度的变革，整个户籍制度的改革也呈现出有步骤的逐渐性，从小城镇开始，到近年来大中城市对于户口管制的松动，均表现出配合城市化战略的步伐。 　　

　　一、前言

　　人口是社会生产、分配、交换和消费的主体，是一切社会行为和社会活动的主体。物质资料生产和人类自身生产构成了社会生产两个方面，相互依存、相互渗透、相互制约，是人类社会赖以生存和发展的决定性因素。人类自身生产对社会发展的作用主要表现为加速或延缓物质资料生产的发展，它通过影响物质资料生产中人的因素和物的因素的结合状况直接作用于社会生产力，从而间接作用于生产关系，并由此影响社会发展。因此，对人和户实施管理的户籍管理就成为国家行政管理的重要组成部分。①而行政管理制度是适应和服务于社会经济利益关系和社会秩序的，它的确立和发展必须与国家的政治经济形势相适应，作为行政管理制度的重要组成部分的户籍制度也不能例外。②中国大陆的户籍管理制度非“单一条例”或是“单一制度”所能总括，而是配合中国大陆经济发展和社会控制相结合的以“身份制度和人口迁徙制度为核心”的一系列人口、户籍管理制度的总称。

　　于计划经济体制时期，政府以资源总额为考量，并集中城市公民的分配规则，资源分配与人口管制的结合是控管生产要素发展工业的绝佳方式，“配给”(ration)思维始终位居关键角色，这套在20世纪50年代以经济发展为前提的分配方式，有学者称之为“城市公共财政配给体制”，③政府带有财政总额的思维并始终主导人口管理的手段。除此之外，城市财政规划“属地管理原则”逻辑更是居于关键，把资源配给的基准限定于区域内户籍人口，而非实际居住人口，户籍身份成为城市财政规划的根本基础，换言之，城市地区的财政划分，是不包含外来人口的。④由此逐渐体现出了政府治理的局限，导致城市政府的财政基础是有限的，而同时资源分配逻辑又是排外的。在这些因素的 汇集下，城市政府采取有限吸纳的治理逻辑油然 而生。盖移人地政府承认外来者为社群一员，最 重要的一项举措便是公民身份的认可，而由于城 市公民身份挟带的丰厚公共资源，导致城市户籍 成为一项众人竞争的实质身份。

　　以资源分配出发的人口控制，实际上充满着复杂的制度因素与历史沿革。随着中国大陆改革开放政策的不断深化和市场经济的逐步导人，农村与城市关系逐渐产生质变，“城市一农村”二元结构的社会体系逐渐无法适应市场经济体制的冲击，随改革开放而来的，是中央政府放权让利、分灶吃饭，将经济活动让渡予社会，以市场机制的活力来调动生产积极性、以地方驱动为发展模式，随即展现于经济成长率的数字上；由于庞杂的行政层级、众多人口数量，必然需要地方政府身居中央代理者与治理者的角色，在这样的情形下，中央将部分的政策裁量权给予地方，⑤此时地方政府作为发展前导者，开始拥有自主权，这样的治理权力不仅展现在城市发展里，同时存在于人口管理体制中，在治理与发展的两端不停地摆荡。

　　二、市场经济发展的需求

　　（一）市场经济要求人口城市化与商品的规模化生产

　　根据发展中国家经验，健全的市场经济必须打破城乡隔离，并且人口的城市化也必须随着经济脚步的发展而加快。由于城市文明特有的聚集功能，赋予其兼容并蓄的巨大潜力，给各种劳动力人才创造和提供发挥的机会、条件和环境。要达成这一目标，就必须引领农民放弃固守的小块土地而进入城镇务工经商。在传统农业向现代农业转换过程中，正需要农村剩余劳动力人口的大量转移，既满足城市第二、第三产业发展的需要，又使农村小块土地相对集中到适度规模。⑥从城市化、工业化的国际惯例来看，农村剩余劳动力转入城市越彻底，就越有力地促进城市化、工业化的发展。然而在户籍管制之下，城乡间的人口流动深受各种条件与指标的制约，阻塞了人口城市化与工业化的通道，使人口城市化落后于中国市场经济的发展步伐，产生了相对的不适应性。

　　（二）市场经济要求社会分工与产业结构转换

　　由于市场经济本身具有“竞争”的特质，站在高利润低成本的角度，自然地促成了社会分工的细密发展，产业部门类别不断地涌现与增多。不但每个产业内部分工的自我要求深化，更连带地要求产业外部进行结构性转换。改革开放以后，随着农业生产水平的提高，农村剩余劳动力大量增加，及时、合理、有序地向城市、向其他产业转移这部分的劳动力成为中国农业与社会发展的需要，另外，由于农产品市场价格的逐步放开，农民除了谋求基本的温饱外，第一产业在“粮食”项目以外的多种商品经营获得了较为充分的发展，这是其自我内部分工后的结果；而第一产业分工后的结果，间接促成了第二、三产业的相对发展，也使得二、三产业对于农村剩余劳动力的吸纳能力越发增强。然而，传统户籍制度人为地将人口划分成农业人口与非农业人口，加之严格的“农转非指标”制度和“离土不离乡”的政策原则指导下，直接限制了产业间劳动力的转化，第一产业的劳动力人口往往只能在传统产业内部进行自我分工，而无法进入城市的二、三产业，不利于农业经济现代化的发展。相对于经济的快速成长，第三产业发展步伐明显缓慢，不但人才发展的机会受限，人才也因为制度的束缚，形成浪费的现象。只有消化农业中大量过剩的劳动力，农业的竞争力才能具有较大幅度的提高，因此，在减弱或消除进口农产品对于农产品冲击的同时，必须加快农村剩余劳动力向非农产业转移，所以，二元户籍制度严格限制农民离开农村、离开土地与中国农业发展现代化的要求产生明显的冲突，⑦亦不利于市场经济的正常发展。

　　（三）市场经济要求劳动力人才自由流动与优化区位

　　人口自由流动是市场对人力资源进行有效配置的前提条件。人力资源配置市场化有两个重要指标：一是人员流动的自由化程度，二是工资的市场决定程度。按照国际标准，一个国家只有实现80%以上的市场化，才能被认为是成熟的市场经济国家，而市场化程度的要素之一，就是劳动力及其自由流动。市场经济体制下，人力资源按照供求规律、竞争规律、价值规律流动，如果继续严格限制户口迁移，对人们的各种迁移活动不给予法律承认，甚至在子女上学、社会福利、住房等方面予以限制，那么，人力资源就不可能社会化，就不可能形成统一的人力资源市场。⑨人才流动与商品流通一样，只有在流动中才能实现自己的价值。在市场经济条件下，劳动力作为人力资源是有其自身的市场价格的。这不是贬低人的尊严，而恰恰是尊重人的价值。传统计划经济体制不承认劳动力的市场价格，表面上把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物。⑨

　　（四）市场经济要求城乡市场融合与市场多样化

　　市场经济体制的建立和发展，要求城乡劳动者、资金、物资按照市场规律有效地调配和组合，形成全国统一的大市场，但目前中国现行的户籍管理制度。用行政手段把城乡人口划分成福利待遇、发展机遇、社会地位不平等的两大社会群体，使其分别固定在各自的出生地，很难自由流动，严重阻碍城乡一体化市场经济体制的形成和发展。⑩市场经济赖以持续发展的基础，便是满足人类各阶层生活需求的选择，要求商品选择的多样性，而中国大陆的二元结构社会却与这一基础相悖。由于农村人口构成的市场往往是较为单调的与低层次的商品，除了一些对于传统农业生产与生活基本用品的需求外，较少其他如消费性商品的需要，这就限制了农村市场向商品多样性的发展。且如果城市人口比例相对低落，也会使商品市场的容量有限，无法得到充分的自由发展。农村人口是中国大陆人口的重要组成部分，市场需求单调与简单，且绝大多数的人口被分散在全国各地，这样就不可能形成强大的市场容量和社会购买力。消费的不发达就决定了生产的不发达，中国大陆的市场也就形成了城市与农村强烈对比的特殊现象，消费与生产力差异极大。