近日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称“《意见》”)对外公布。《意见》指出要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，有序推进农业转移人口市民化。所谓“有序”是指“紧大松小”：严格控制大城市的人口规模，鼓励人们向中小城镇转移。

　　为什么要控制大城市人口规模？有观点认为一个城市的综合承载能力是有限的，常住人口太多会产生城市病，如交通拥堵、污染、公共服务过载、公共治安。近年来，上海、北京常住人口相继突破2000万，给行政机构带来的管理压力越来越大，这成为严控大城市规模、发展中小城镇的背景。

　　何为大城市？根据《意见》中的条文，市辖区常住人口100万以上是大城市，500万以上称为特大城市。2010年第六次全国人口普查数据显示，中国光特大城市就有17座，容纳人口1.67亿，占中国大陆人口总数的八分之一；市辖区人口100万以上的大城市超过60个。而《意见》对落户开始设限的城市人口规模起点为50万，2010年底这样的城市有100个左右。

　　事实上，中国的城市规模一直在膨胀，标准也不断在变动。按2008年以前的《城市规划法》，市辖区常住人口20万以上是中等城市，50万以上是大城市，超过100万的城市就是特大城市。当时的城市规模与数量也比较少，1978年时，50万人以上的城市也才20多个。城市规模扩张速度不可谓不快。

　　那么劳动力转移过程中，谁选择了大城市？根据《2013年全国农民工监测调查报告》，农民工总量为2.67亿人，其中外出打工有1.66亿。这些人中1410万流向直辖市、3657万流向省会城市、5553万流向较大规模的地级市，三者合计占比64%。如果观察跨省流动的近8000万农民工，流向东部地区的有85.3%，流向地级市及以上城市的有76.6%。农民工明显乐意去大城市工作。

　　这些外出农民工年从业时间近10个月，月工作日超过25天，与城市白领的工作时间几无差异。很多人已经在城市里定居，完全有能力在城镇稳定就业和生活。但《意见》却要把他们向中小城镇引导，人口规模50万以上的中等城市落户中，就要求有合法稳定的就业，并针对他们在大城市及特大城市的落户中“作出较严格的规定设限”。

　　从农民工从事的行业来看，制造业与建筑业居首，达54%，余下包括零售、交运、便民服务、住宿、餐饮等。这些行业中的农民工，有相当部分没有签订劳动合同、未缴社保，经营主体也未在行政部门登记注册。上海官方将其统计为“灰色就业”，认为其就业状况并不明晰，人数高达400余万，约占适龄来沪劳动人员总数的42.28%。这也表明，他们无论工作有多稳定、工作时间有多长，都是无法在上海落户的。无论怎么讲，这都称不上是“合理引导”、“有序推进”，反而是逆社会发展规律的行为。

　　抑制农民工的流入，并不意味着大城市欢迎高学历人才。恰恰相反，主观受户籍桎梏最深的恰恰是以本科生、硕士研究生为代表的非户籍白领。他们比农民工有更强的冲动要在大城市中定居，希望自己的子女可以在城市里受到良好的教育。他们的平均收入水平、劳动生产率也超过户籍人口的平均水平，他们有合法稳定的就业，也按期缴纳社保。

　　正因如此，高不可攀的申请条件、错综复杂及不清晰的申请流程、漫长的等候与审批过程，才更令这些白领们沮丧，让他们更加痛恨户籍制度。在上海，复旦大学本科应届毕业生，如果没有专利、省级优秀毕业生等附加条件，同样无法落户。至于那些本来就在城市里的劳动力，劳动力流动的时候，也必然会往人口规模更大、经济更繁荣的城市转移，而他们的落户也不会比农民工与大学生更容易些。

　　更值得警惕的是，大城市及《意见》在设置落户条件的时候，有意地加入缴纳社保年限、连续居住年限等约束，将其作为落户的前提。这种政策阻碍了劳动力的自由流动，一个人在上海工作了五年，在面临北京的好机会的时候，会因为异地跳槽可能使得在两地都落不了户而作罢。

　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)