【作者简介】徐晓新，北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生。高世楫，国务院发展研究中心研究员，北京师范大学社会发展与公共政策学院兼职教授。张秀兰，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授、院长，北京师范大学中国社会管理研究院常务副院长。

　　【内容提要】从建立内战退伍军人及遗属福利金制度开始，美国联邦政府逐步介入原本属于私人慈善和地方政府职责的社会保障领域，并在20世纪60年代“伟大社会”期间得以完善。美国社会保障体系的演进，将公民权利从基本的民事权利和政治权利，拓展至经济和社会权利，增强了公民对联邦政府的认同，直接导致联邦政府权力扩张，财政汲取能力和行政管理能力不断增强。这个过程重新定义了公民与联邦政府所代表的国家间的契约，重塑了州与联邦的关系，加快了联邦政府对经济和社会事务的全面渗透。社会保障体系的建立和发展过程，就是美国的现代国家建设过程，社会保障体系本身就是现代国家的重要组成部分。

　　【关 键 词】社会保障；福利国家；社会福利；国家制度建设

　　【编 者 按】限于篇幅，部分参考文献略，有兴趣的读者请与编辑部联系。

　　中图分类号：F817　文献标识码：A　文章编号：1003-3947(2013)04-0169-14

　　从英国1601年伊丽莎白济贫法开始，西方世界的社会保障(social security)逐渐从家庭、宗教或私人慈善的职能，演变为国家责任。目前，发达工业化国家的社会保障体系作为一种以集体形式应对现代社会各种个人风险的制度安排，构成了现代社会运行的重要体制基础。覆盖全民的社会保障体系已成为现代国家制度的重要组成部分。

　　美国尽管立国日短，但最先进入现代社会，其社会保障体系的起源和演进，涉及重塑国家和个体的关系、凝聚社会共识、重构政体结构、完善行政体制、变革财政制度和建构权责关系等各种变革，推动了现代美国的国体和国家制度的形成。这一过程，就是其走向现代化的过程，也是其为实现政治目标、经济目标和社会目标而进行的现代国家制度建设(state-building)的过程。中国正处在从农业社会向现代工业社会高速转型的过程中，充分了解美国社会保障体系建设与现代国家制度建设之间的关系，有助于思考如何从国家制度建设的高度破解社会保障体系碎片化难题，探索建立与中国国情相适应的社会保障体系，促进中国现代化转型和现代国家制度建设。

　　一、美国社会保障体系概览

　　按照美国社会保障署(Social Security Administration，SSA)(1996)的定义，社会保障是指根据政府法规而设立的计划，为个人谋生能力中断或丧失提供保险，并对其因结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障，其中也包括为抚养子女而发放的家庭津贴。可见，美国社会保障体系是为全体公民提供广义的社会保障的制度体系。

　　按照是否需要以缴费来获取保障资格，并根据保障资金的来源不同，美国社会保障体系大致可划分为社会保险、公共救助和社会服务三大板块。其中，社会保险居于核心地位，它以职工和雇主依法缴费来获取相应的权利资格，主要包括养老、遗属和残障保险(OASDI)、老人和残障医疗保险(Medicare)、失业保险、工伤保险等；公共救助主要针对穷人和弱势群体，为其提供补充保障，其资金来自一般税收，救助项目主要包括对贫困家庭的临时救助((Temporary Assistance for Needy Families，TANF)、医疗救助(Medicaid)、补充收入保障(Supplemental Security Income，SSI)、食品券(food stamp)和一般救助(general assistance，GA)等；社会服务则主要是针对个人、家庭和社区提供日常照顾、职业培训、职业恢复等服务。

　　美国社会保障体系是一个包括政府、社会机构和市场等不同主体在内的多元体系，但联邦政府扮演着主导性角色，其直接运营的OASDI是美国规模最大、最重要的社会保障项目，同时为州政府运行的TANF等项目提供配套资金。美国社会保障署(SSA)与卫生和公众服务部(Department of Health and Human Services，HHS)是管理社会保障计划的主要联邦机构。2010年SSA预算(含预算内和预算外)达7，542亿美元，雇员达69，975人，HHS预算达8，541亿美元，雇员达69，839人，两者预算合计占联邦预算的46.5％，雇员合计占联邦雇员总数的4.9％(United States Census Bureau，2012)，其重要性可见一斑。

　　二、美国社会保障体系演进：从私人救助到联邦政府责任

　　美国社会保障体系发展伴随了美国整个现代化历程，大致可划分为以下几个相互衔接的阶段①：(1)19世纪90年代以前的萌芽期：延续英国济贫法传统，社会保障在美国主要是教会、私人慈善组织和地方政府的责任；联邦政府的责任主要限于为内战退伍军人、寡妇母亲等特殊群体提供社会保障。(2)进步时代(19世纪90年代～20世纪30年代)：各州率先启动社会保障计划试验，联邦政府逐步介入对经济社会事务的监管，并在保障妇女和儿童福利制度建设上有所突破。(3)大萧条和新政(20世纪30年代～40年代)：大萧条促进了美国社会保障体系的系统建设，新政期间通过的社会保障法案等立法，奠基了美国社会保障体系的制度框架。(4)第二次世界大战、繁荣和伟大社会(20世纪40年代～80年代)：这是美国社会保障体系覆盖范围和福利水平快速扩张并逐步完善的阶段。(5)保守主义复归与福利紧缩时期(20世纪80年代～21世纪初)：保守主义成为主流理念，联邦社会保障发展趋缓，社会保障重心向州政府倾斜，更加强调个人责任和工作优先。(6)2008年以后：奥巴马提出并推进全民医疗保险改革，借势金融危机引发的社会问题，纠偏保守主义缩减低收入人群福利的政策，重塑美国社会保障体系。但围绕社会保障体系的论争仍然激烈，成为影响美国发展前景的重大问题。

　　(一)美国社会保障体系的萌芽

　　英国人在北美东海岸相继建立的13个殖民地构成了美利坚合众国的基础，英国《伊丽莎白济贫法》也因此成为美国社会保障体系建立和发展的起点②。在殖民地时期和建国之初，美国主要依靠社区和私人慈善对穷人和弱势群体进行救济。到1824年，纽约州率先要求每个县设立济贫院，对贫困者进行社会化管理(怀特科、科罗纳德，2003)。而联邦政府彼时则认为，福利和救助是州和地方政府的职责，不属于联邦政府的职责范围(Trattner，1994)。

　　联邦政府在美国内战中获胜，捍卫了美利坚合众国，并为联邦政府的政治和经济权力扩张奠定了基础。1862年建立的内战退伍军人及遗属福利金，是美国第一个联邦运作的社会保障计划，不仅时间上早于欧洲大陆国家，福利水平亦更为慷慨(Skocpol，1992b)，该支出在1880～1910年间占联邦政府总支出的1/4以上(Skocpol，1993)。1865年美国成立了第一个联邦政府资助和运行的社会福利机构——自由民管理局(the Freedman's Bureau)，负责帮助被解放的奴隶，分发食物和药品，建造黑人学校和孤儿院(怀特科、科罗纳德，2003)。

　　(二)进步时代(19世纪90年代～20世纪30年代)：各州的福利试验和联邦妇女儿童福利发展

　　进步时代是美国社会变迁和国家制度建设的重要时期。内战后几十年的快速工业化，使美国迅速跨入工业社会，从乡村社会变成城市社会。快速的社会转型，要求美国必须重构立国之初按照农业社会运行方式所设计的国家形式和治理模式。

　　1.各州的社会保障试验

　　联邦体制下，各州是建立社会保障体系的试验场。在1935年社会保障法案通过之前，几乎所有的州都通过了工伤保险法案；1916年马萨诸塞州率先尝试引入失业保险；到了20世纪20年代，威斯康辛州率先通过了失业保险法案(Amenta et al. , 2008)。养老金发展则较为滞后，到1929年，只有6个州引入了非强制、地方筹资的养老金(Skocpol & Ritter，1995)，实际只有2个州支付养老金(Amenta & Carruthers，1988)。

　　2.母系主义传统

　　与欧洲相比，美国进步时代社会保障体系带有鲜明的母系主义(Maternalism)色彩(Skocpol, 1992a, 1992b)。1911～1920年间，40个州颁布法律促使县政府建立母亲福利金(Skocpol & Ritter, 1995)。截至1917年，41个州通过了限制女工最长劳动时间的立法(Herrick，2009)，约10个州为女工设立最低工资标准，15个州相继颁布女工最低工资法(弗里德曼，2008)。在整个进步时代，美国州高等法院和联邦最高法院都明确表示，不支持覆盖整个男性劳工阶层的社会保障法规(Skocpol & Ritter, 1995)。

　　3.儿童福利发展

　　1912年美国在劳工部下设立了儿童局(the Children's Bureau)，专门负责“国民中所有阶层的儿童福利和儿童生活有关的任何问题的调研和报告”，其人员和预算增长很快，迅速拓展至州和地方。1916年通过的《基廷—欧文童工法案》(Keating-Owen Act)，禁止州际商业中任何由14岁以下儿童生产的产品，14岁以上童工每天工作不能超过8小时或每周超过6天③。1921年，儿童局负责管理了重要的联邦社会福利立法——《促进母亲和婴儿福利与保健联邦法案》(Federal Act for the Promotion of the Welfare and Hygiene of Maternity and Infancy)(Skocpol，1992b)。

　　(三)大萧条和新政时代(20世纪30年代～40年代)：奠定联邦主导的社会福利体系框架

　　1929年大萧条到来时，时任总统胡佛仍信守救济是私人慈善机构、地方政府和州政府责任的理念。但此时，州和城市政府已濒临破产，私人慈善机构也面临资金干涸——救济到了须由联邦政府干预的境地(卡恩斯、加勒迪，2008)。在不断恶化的大萧条中，民主党人罗斯福当选总统，同时民主党在参众两院都赢得了多数席位。

　　1.从FERA到WPA：联邦政府不断提升社会救济和促进就业责任

　　1933年5月，罗斯福签署《联邦紧急救济法案》(Federal Emergency Relief Act)，并成立联邦紧急救济署(Federal Emergency Relief Administration，FERA)，拉开了“新政”的序幕。FERA三年总拨款达33亿美元，至少部分地扭转了救济主要依靠地方政府的局面(Amenta et al. , 1998)。

　　与此同时，国会通过了民间资源保护营(Civic Conservation Corps)计划，为年轻人提供工作机会(Taylor，2008)。1933年6月通过《全国工业复兴法案》(National Industrial Recovery Act，NIRA)，联邦政府通过公共工程建设和促进产业复兴承担起创造工作机会和提振国民信心的责任。如市政工程署(Civil Works Administration，CWA)在高峰时雇佣了426.4万人(卡恩斯、加勒迪，2008)。1934年6月成立的经济保障委员会(Committee on Economic Security，CES)认为，公共就业“应被视为联邦政府永久性的政策而不仅仅是一种紧急措施”；1935年1月创立的市政工程振兴署(Works Progress Administration，WPA)到1936年2月就已雇佣了300万人(Amenta et al. , 1998)。

　　“新政”期间，美国在公共救助等社会项目上的支出远高于欧美其他资本主义国家。1938年，美国社会支出占GDP比重高达6.31％，占政府支出的29.4％(Amenta et al. ，1998)。

　　2.1935年社会保障法案：美国社会保障体系奠基石

　　大萧条的巨大冲击，提高了美国社会改革的政治可能性。1935年《社会保障法案》，奠定了美国社会保障体系的制度框架(Ikenberry & Skocpol，1987)。以此为基础，美国构建起联邦政府主导的社会保险和公共救济相结合的社会保障体系(Skocpol，1992a)。尽管因美国医学协会反对未能将大众医保纳入其中(Skocpol，1995)，但这一法案明确和强化了联邦政府的社会保障责任，是20世纪美国最重要的社会政策创新。

　　1939年，社会保障修正案扩大了覆盖范围，并转向现收现付制(pay-as-you-go，PAYG)，建立信托基金来管理基金余额(李超民，2009)，将联邦政府对“抚养未成年子女援助计划”(Aid to Dependent Children，ADC)基金分担的比例从1/3提高到1/2；是年，约190万人领取了老人援助，约100万人领取了ADC福利金，约170万人得到了一般救助(Amenta & Skocpol, 1995)。

　　3. 强化联邦社会保障机构

　　联邦政府成立了多个负责社会保障管理运营的机构，这本身就代表了美国国家治理体系的重大改革。1933年联邦政府成立了就业服务局(U. S. Employment Service，USES)，为各州建立就业办公室提供资助，并进行协调和管理；1934年创建了联邦房产局(Federal Housing Administration，FHA)，为个人房屋贷款提供保险；1935年成立社会保障理事会(Social Security Board，SSB)，并于1939年将其并入新创立的联邦保障机构(Federal Security Agency，FSA)，负责养老保险、失业保险以及特别援助计划等(Amenta & Skocpol, 1995)。

　　(四)第二次世界大战后的繁荣时代与伟大社会(20世纪40年代～70年代)：扩大保障面和提升保障水平

　　从第二次世界大战到20世纪70年代，是美国社会保障体系快速发展和进一步完善的时期。1950、1954、1962年的社会保障修正案进一步扩大了社会保障体系覆盖的群体，并将最初的养老保险发展为OASDI。同时，逐步提高工薪税的税率，增加社会保障金预算，建立指数增长机制，提高了养老金水平。即使共和党当政时期，也没有人公开反对新政以来民主党主导的社会保障范围的扩大，以及由此带来的政府职能和规模的扩张。

　　1.“伟大社会”计划

　　1963年，约翰逊在肯尼迪遇刺身亡后继任总统并在1964年大选中以压倒性多数当选。在美国民权运动推动下，国会通过了《1964年民权法案》(Civil Rights Act of 1964)和《1965年选举权法案》(Voting Rights Act of 1965)，成立了就业机会均等委员会(Equal Employment Opportunity Commission)，促进了公民权利发展。约翰逊发起了“向贫困宣战”(Wars on Poverty)和“伟大社会”(Great Society)运动，掀起了继“新政”后新一轮社会保障发展高潮。其中，食品券、老年和残障人士医疗保险和医疗援助最具影响。

　　《食品券法案》迅速扩大了始自1939年的食品券计划的范围，使之成为向穷人提供食品补助的重要计划。1969年农业部成立食品和营养服务局(Food and Nutrition Service，FNS)来管理联邦食品补助计划(迪尼托，2007)。

　　“伟大社会”期间尽管仍未能建立全民医保，但1965年社会保障修正案建立了医疗保险和医疗援助，这是美国医保领域最重要的联邦项目。前者由联邦政府以一般税收和工薪税来筹资并运行。后者则是一个联邦政府资助但各州运行的计划，各州以一般税收为其筹资，并从联邦政府获得约占总支出50％～85％的援助款(迪尼托，2007)。可见，经过多年努力，由联邦政府提供和资助的医疗保障，已成为公民所享有的一项权利资格(entitlement)。但由于复杂的政治和历史原因，美国是唯一没有建立全覆盖医保体系的工业化国家，这导致其医疗制度成本高昂。

　　2.社会救助联邦化

　　尼克松政府在社会救助联邦化上迈出了重要一步。1972年社会保障修正案建立了老年人补充保障收入计划，以代替各州分别管理的类似计划，统一了收入和财产要求、残障标准和补贴标准，并由社会保障署承担主要管理责任，从而实现了对老年人收入援助的联邦化(李超民，2009)。

　　(五)保守主义、福利紧缩与市场化(20世纪80年代～21世纪初)

　　20世纪70年代的石油危机重创了西方国家的经济，美国经济也出现了“滞胀”。这加速了20世纪60年代后期以来保守主义崛起的进程。保守主义认为，政府过多干预制约了经济发展活力，福利国家制度扩大了政府开支，造成了财政赤字，拖累了经济，福利制度“养懒人”，破坏了经济激励，因此主张废除大政府。代表保守主义力量的里根于20世纪80年当选总统并连任，这是美国政治的重要分水岭。此后，不但代表保守主义的共和党在多数时间成为白宫和国会的主导力量，而且保守主义思潮导致整个社会“向右转”，极大地影响了美国经济和社会(克鲁格曼，2008)。

　　1.“里根主义”革命

　　上台伊始，里根就承诺将致力于“降低税率、增加军费和削减社会福利支出”(Trattner，1994)。在社会保障领域，里根倡导“新联邦主义”(New Federalism)，力图减少联邦政府对社会福利的干预，强调州、地方政府、社会团体和公民应当更多地担负起社会保障责任，推动私人和社区社会保障的发展。

　　里根时代先后出台了《1981年综合预算调节法案》(Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981，OBRA)等法案，力推福利紧缩和市场化改革。OBRA对社会福利的改革主要包括削减福利支出、合并福利拨款和促进就业三个方面(秦莉，2006)。里根政府曾试图削减SSI和OASDI，但因相关群体联盟强烈反对而未果，最终削减的主要是社会救助计划(Trattner，1994；怀特科、科罗纳德，2003)。将57项福利计划的分类拨款(categories grant)合并为7项一般性转移支付拨款(block grant)，缩减了联邦政府拨款总规模(怀特科、科罗纳德，2003)，并将社会福利具体提供的决策权交回州和地方政府。福利权力下放带来的各州之间社会福利的不平等，受到广泛批评。OBRA还以社会福利为手段，强制某些特定受助家庭必须参加就业计划。

　　由于OASDI等权利计划是美国社会保障体系的主体，里根最终减缓了联邦政府社会保障支出增长速度但并未减少其绝对规模。乔治·布什政府(1988～1992年)基本上延续了里根政府的保守主义政策，但在教育和残疾人就业等领域强化了联邦政府的责任。

　　2.克林顿医改的失败和1996年社会保障改革

　　虽然1992年民主党人克林顿当选总统，但共和党仍控制国会，且知识界和社会舆论一直将大政府、福利国家作为经济社会发展的障碍。整个思想界右倾保守的格局，严重影响了其后美国社会保障体制改革。克林顿曾在竞选演说中旗帜鲜明地承诺，“美国每个人都能享受医疗保健”。就职总统不到一周，克林顿就任命了由第一夫人牵头，包括多位内阁部长在内的医疗改革计划起草小组，完成了以“有管理的竞争”(Managed Competition)为核心理念的《健康保障法案》(Health Security Act)。该法案希望建立一个覆盖所有公民和合法移民的医疗保障计划，并通过引入医疗联盟(health care alliances)来控制费用。该计划提交国会后引起了激烈争论，最终未获通过(有关克林顿医改及分析参见：Hacker，1999)。

　　在医保改革失败后，克林顿政府与保守主义的国会达成妥协，通过了《1996年个人责任与工作机会妥协法案》(The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996)。这项被克林顿称为“终结了我们所熟知的福利制度”的法案，改变了自1935年以来联邦政府对穷人福利补助的方式，提高了公民获得政府福利救助的门槛(黄安年，1997)。这一妥协被共和党认为是美国福利制度和社会政策改革的重大成就，但也让民主党人感到失望，甚至有议员称“它绝对是我在国会22年中通过的最糟糕的议案”(Haskins，2006；黄安年，1997)。

　　克林顿连任后以渐进方式推进了美国医改。《1997年平衡预算法案》支持了州儿童医疗保险计划(State Children's Health Insurance Program，SCHIP)，由联邦政府拨款，为低收入家庭中没有医保的儿童提供保险。

　　克林顿时代的社会保障体制变革，在理念上受反大政府、反国家福利的影响，政治运作上受多数时间由共和党控制的国会的牵制，因此不得不力图在坚持保护弱势群体和维持基本社会安全网的自由主义立场的同时，向强调个人责任和工作福利的保守主义观念倾斜。联邦政府在社会保障领域的退缩，加剧了美国贫富差距扩大对低收入人群的影响。

　　3.“私有化”社会保障的企图

　　20世纪70年代以来，保守主义者一直试图推进社会保障私有化。在医保领域，用于支付在规定扣除额内的医疗费用的医疗储蓄账户(Health Savings Account，HSA)因受到小布什政府支持和雇主的青睐而快速发展。2007年初，HSA账户已达450万(Hacker，2008)，推动了医保私有化。

　　在养老金方面，自美国国内税收法增加了为雇主和雇员的完全积累式养老金存款提供税收优惠的401k条款以来，私人养老金成为保守主义者减税和私有化社会保障的重要手段(Hacker，2008)。小布什还专门成立了“加强社会保障总统委员会”，主张将工薪税的一部分进入个人账户自由投资。这一主张受到代表中左力量的自由主义者的强烈反对，后者认为这将会增加管理成本和养老金投资风险，最终导致退休人员福利减少，社会风险增加④。2006年中期选举中民主党在时隔12年后重新获得了参众两院多数席位，改变了共和党控制白宫和国会的局面，小布什政府试图私有化养老金的计划搁浅。

　　(六)奥巴马改革与保守主义反弹(2009年后)

　　2007年美国“次贷”危机引爆的自大萧条以来最严重的经济衰退，以及选民对小布什政府在处理伊拉克、阿富汗等国际问题上的不满，让民主党不但入主白宫，还自1995年以来第一次赢得了白宫和国会两院的控制权——中左力量成为美国政坛的主流。与此同时，20世纪90年代以来美国思想界对经济上的新自由主义和政治上的新保守主义的反思，也转变了公共政策讨论的氛围(朱特，2012)。

　　美国碎片化的医保体制使其全社会医疗支出高达GDP的17％以上，远高于其它发达国家约9％的水平，这严重影响了美国经济的竞争力；同时，还有约4500万美国人没有医疗保险。因此，在2008年大选中及此前几年，医保制度改革一直是美国重要的政策议题。2009年奥巴马(Barack Hussein Obama)就任总统后即启动医改，4月份正式设立医保改革办公室(徐彤武，2010)。

　　民主党在2010年中期选举中失去了在众议院的多数席位，保守主义迅速卷土重来，医改首当其冲。截至2011年6月，26个州起诉奥巴马医改法案违宪(Aizenman，2011)。2012年6月28日，美国最高法院裁定奥巴马医改方案核心的“强制健康保险条款”不违宪。奥巴马称这一判决结果“是所有国民的胜利，使我们的生活更有保障”(Barnes，2012)。

　　由于包括医保在内的社会保障制度安排，关系到公民基本的社会权利，涉及到个人与社会、个人与国家和政府的关系，也涉及到巨大的商业利益，所以受到意识形态、党派政治和利益集团的影响。党派竞争和利益集团的阻扰，使美国医改和福利国家未来面临巨大挑战。