住房问题在我国是一个带有经济性和社会性等多重意义的关键问题。根据党的十八届五中全会提出的“共享发展”理念，以及2016年底中央经济工作会议关于“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，城镇住房发展成果应由全体人民共享。在放活市场“无形之手”的同时，如何采用政府这只“有形之手”做好住房保障工作，实现住房发展成果共享，让城镇贫困家庭满足住房基本需求并提升其住房获得感，是一个值得讨论的问题。

　　精准识别住房贫困对象

　　实现住房共享一直是社会主义国家的主张，只是在不同历史时期，实现住房共享的途径有所不同。在计划经济时代，城镇住房共享主要通过国家统一供应和再分配来实现。实际上，当时国家资金倾向于投资生产性部门，财政投资主要向重工业倾斜，住房被认为属于消费部门而受重视不够，住房投资金额被尽量压低，使得住房投资与供给严重不足。据20世纪80年代第一次全国城镇房屋普查，我国城市居民人均居住面积只有6.36平方米。可见，住房共享实现的前提是要有足够大的“住房蛋糕”，否则人们分到的住房也是少且拥挤，实现的只能是一种低水平共享。历史经验事实表明，过去那种依赖单一的国家力量来实现全民住房共享的途径是行不通的。

　　20世纪80年代初，政府开始推行城镇住房商品化、货币化及社会化改革，住房供应主体逐渐由国家转向市场。此时，住房价格与居民家庭年收入之比（房价收入比）成了反映居民支付能力的重要指标。按照世界银行标准，房价收入比在1.9—5.6之间为发达国家合理标准，发展中国家合理房价收入比则一般在3—6之间。然而，早在1997年，我国的房价收入比就达6.17，已突破发展中国家的合理范围。2015年上海易居房地产研究院的报告显示，全国35个大中城市房价收入比为10.2，一线城市高达19。据2015年世界银行的统计，与主要发达国家和金砖国家相比，中国的住房收入比排名第一。房价居高不下，城市居民满足住房基本需求的压力剧增，那些劳动技能不足或就业不充分的中低收入家庭，往往因支付能力不足而难以共享住房发展成果。

　　在房价居高不下的背景下，城市青年的住房贫困问题尤其受社会关注。住建部2016年的一项调查显示，青年人、新市民中有一半左右选择合租。另外一项以青年为对象的调查报告显示：约八成在京青年没有自有住房；在拥有自有住房的青年中，七成多在购房时得到父母的支持。需要识别城镇住房贫困对象，在城镇住房保障领域实现“精准扶贫”。

　　保障房建设：守住民生底线

　　市场力量的参与能迅速做大“住房蛋糕”，但资本逐利的本性使得私人开发商不可能主动将已经做大的“商品房蛋糕”以低利润或无利润的方式提供给城镇居民，城镇中低收入家庭难以通过市场来满足住房需求。党的十八大明确提出，要建立“市场配置和政府保障相结合”的住房制度。这从制度上明确政府通过保障房供给，为贫困居民提供“保障房蛋糕”，确保贫困家庭享受住房发展成果。

　　政府为贫困家庭提供保障房至少有以下两个理由。其一，住房是人的一种基本权利，是一项民生需求。住房是人类生存和发展必不可少的物质条件，住房需求理应被看作是公民权利的基本范畴。在实践中住房作为一种基本权利，被写入了很多国家的宪法，许多国家明确赋予公民获得充足住房的权利，并规定政府应该承担保障房供给责任。我国也曾提出“人人享有适当住房”、“人人有房住”等目标。可见，住房权利概念不能用住房市场的商品化逻辑去理解，住房作为一项民生需求不应也不可能完全由市场来供给。其二，实现住房共享是社会主义国家共同富裕的重要表征之一。由于住房市场存在信息不完全、竞争不充分、机会不平等，以及讲求竞争淘汰与效率优先原则，住房共享的市场路径难以惠及中低收入家庭。近年来，居高不下的房价更是加剧了这种住房分化的趋势，低收入家庭越来越难以享受到住房改革成果。这种由市场所造成的结果不均，需要政府通过二次分配进行调节，而保障房就是政府二次分配的一种方式。

　　保障房供给的共享形式

　　一些国家应对住房贫困问题有可资借鉴的经验。例如，日本实施公共住宅供给政策，建造公营住宅，以极低的价格将房屋出租给低收入人群。德国采用房租补贴制度、补贴建房购房制度、住房储蓄制度等措施，保证“居者有其屋”。在我国，以城镇中低收入家庭的实际需求为出发点，推动住房发展成果共享可以从以下方面入手。

　　一是实现城镇保障房制度与市场“无缝”衔接。城镇住房保障资格有收入和户籍等因素的限制，政府应扩大保障范围，一方面要将中低收入者尤其是青年中低收入群体纳入保障体系，诸如经济适用房这种产权型保障房不应取消；另一方面，要打破户籍藩篱，将低收入的外来人口纳入保障体系，让城市农民工贫困家庭共享住房发展成果。

　　二是城镇保障房建设应遵循贫困家庭自身的实际需求。保障房建设应以方便贫困家庭的实际需求为主，在选址上应依据城市总体空间布局、现有住宅建设情况以及住户对户型和地点的需求，就“何时建”、“建何处”议题展开充分调查；要有相对完善的配套设施，以避免保障房空置。

　　三是城镇保障房供给应保留产权共享形式。实现住房共享有租赁和产权两种形式，租赁共享是计划经济时期我国实现住房共享的主要形式，只出租保障房的使用权，也与今天农民工的流动性相适应；产权共享就是将保障房直接出售给住房贫困户。我国于1994年提出的“为中低收入家庭提供经济适用房”的设想便属于产权共享。广州社情民意调查中心2015年的报告显示，在自感需要保障房的人中有59%选择“以较低价向政府购房”。

　　四是城镇廉租房供给可采用先租后售模式。即明确贫困家庭有权购买廉租房，并为其建立租金账户，前期已上缴的租金可累积成为日后购买廉租房的成本，最终实现保障房产权为贫困户所有。

　　总之，城镇保障房供给是中国特色社会主义的题中应有之义，事关我国和谐社会的构建与未来的可持续发展。政府只有以恰当方式提供保障房，才能真正提升贫困家庭的住房获得感，实现住房发展成果全民共享。

　　（本文系国家社科基金项目“住房贫困的成因及社会效应研究”（14CSH014）、“杭州市社科优秀青年人才培育计划项目”（2016RCZX26）阶段性成果）

　　（作者单位：杭州师范大学钱江学院；中共广东省委党校）