教科文组织是联合国体系内最有影响力的专门机构之一, 2017年10月12日,美国宣布退出联合国教科文组织,将于2018年12月31日正式生效。这是美国继1984年后第二次退出这一联合国机构,但是,其背后的动机何在?

　　影响联合国教科文组织人事更迭

　　美国退出教科文组织表面看是巴以问题和教科文组织内部的改革问题,本质上是美国对其不能发挥在该组织的实质性影响力不满的宣泄,深层次原因在于美国霸权地位的逐步丧失。

　　美国的退出不是彻底退出,美国退出后继续保留在该组织的永久“观察员国”身份,保持世界遗产公约的缔约方身份。同时在时间选择上是2018年12月31日,表明美国想继续发挥在该组织的影响力,美国退出的“缓冲期”也表明如果教科文组织满足“美国某些利益”,美国还保留“不退”的可能性。美国将寻求以“非成员观察员身份留下来,继续参与,以提供美国的观点、论据和专长”。

　　美国选择在2017年10月12日这个时间节点上宣布退出,其用意显而易见。教科文组织正迎来关键节点——竞选新任总干事,当时共有8名候选人参与,12日正好进行倒数第2轮,13日就是最后1轮。法国前文化部部长奥黛丽·阿祖拉、卡塔尔的克瓦里和埃及的哈塔卜都是热门人选。以当时的态势而观,阿拉伯国家候选人胜出的可能性较大。美国宣布退出意在影响选举的最终结果。同时,若阿拉伯国家候选人当选总干事,美国担心未来政策会对其不利,避免尴尬提前抽身离开。美国显然不希望“对以色列有持续偏见”的候选人胜出。从选举的结果看,法国人阿祖拉当选新任教科文组织总干事,美国达到了“可接受”人选上台的目的。

　　美国无奈之下的“以退为进”

　　美国退出声明反映出美国对教科文组织的宿怨之深,也暴露了美国退出的最直接动机。

　　1946年,总部设在巴黎的联合国教科文组织开始运作,美国应承担的联合国教科文组织经费比例是22%,占预算的1/5强。美国每年向该组织支付大约8000万美元经费。由于拖欠经费,2013年11月,该组织宣布美国失去在该组织的投票权。现在美国累计拖欠教科文组织经费大约5.5亿美元,这直接造成教科文组织的严重财政困难。深谙商道的特朗普退出决定最直接的结果是“赖”掉了5.5亿美元的成员经费。

　　此外,美国退出也表明美国将继续执行偏袒以色列的立场。2011年巴勒斯坦冲破美国的阻挠加入联合国教科文组织。美国立即停止向该组织提供经费,以抗议它决定给予巴勒斯坦成员资格。近年来,在巴勒斯坦古迹申遗等问题上,美国和以色列一直指责联合国教科文组织充当反以工具。从以色列建国至今,以色列与美国之间保持着持久的“特殊”关系。在这种特殊关系的维持中,美国犹太人及其利益集团起到了相当大的作用,历届美国政府制定执行偏袒以色列的政策就是在情理之中了,特朗普政府也概莫能外。

　　美国退出教科文组织还在于其认为该组织需要大幅度改革。教科文组织的运作规则执行的并不是安理会的“大国一致”原则,任何国家并不拥有一票否决权。2011年10月,关于巴勒斯坦地位的投票,最终投票结果是107票赞成、14票反对、52票弃权,美国对这一“出乎意料”的结果不能否决。美国对该组织一贯态度是:教科文组织必须结束自己的高姿态。

　　“退群”最终损害美国国际形象

　　美国退出联合国教科文组织的背后其实是大国话语权之争,是全球意识形态斗争问题,这构成了美国最深层次的战略动机。新世纪以来,中国国际影响力上升与美国的下滑形成强烈对比,引起后者这一世界唯一“霸权国”的不满,这正体现出美国面对自身地位相对衰落的一种“不自信”与“无奈”。在“美国优先”理念的指引下,特朗普政府外交政策的单边主义倾向渐浓,对多边外交的不信任日益强烈。这方面的直接表现是特朗普执行的“退出政策”,先退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),再退出巴黎气候协定,现在退出教科文组织。美国玩“退群”,表面上好像占了便宜,受损的却是美国的国际信誉和大国形象。

　　此外,美国退出联合国教科文组织的做法可能引发盟国追随,进而产生“群退”效应。以色列已经紧随美国宣布了退出,英国和日本等美国盟友也存在拖欠联合国教科文组织经费的情况,它们退出该组织的可能性有所增加。

　　随着中国经济近40年的长期稳定发展,中国经济规模已稳居世界第二,国际影响力大幅提升。这和新世纪以来美国相对下滑的国际影响力形成鲜明对比。当前美国、日本和中国在联合国教科文组织中承担的经费比例是22%、9.68%、7.92%,如果美国、日本最终退出,中国在未来将可能取代美国,成为教科文组织的经费第一来源国。实际上中国不管在联合国还是在联合国教科文组织内部的贡献已经非常大,权力是没有真空的,美国的退出给中国让渡出较大的发挥空间。

　　美国宣布退出联合国教科文组织为该组织总干事、法国人阿祖拉的管理之路蒙上了一层阴影,在大国政治的夹缝中,阿祖拉能否充分利用国际社会“协商民主”形式平衡大国利益,能否继续领导联合国教科文组织稳步前进?我们拭目以待。

　　(本文获2017年度河北省社科发展课题项目(201703020101)支持)

　　(作者单位:保定学院政法系)