2018年国务院机构改革中应急管理部的设置，是以突发事件频频发生、政府应急管理越来越受关注为背景的。我国政府应急管理体制长期以来采取的是分部门、分灾种管理体制，缺乏独立常设的行政部门。应急管理部的设置，可以从整体安全角度对各种风险或潜在风险进行总体规划，将突发事件预防与应对纳入政府长远战略规划与日常管理。当然，上述目标实现有赖于应急管理部确立清晰的制度功能，健全完备的运行机制。从风险规制理论角度看，应急管理部的制度功能与运行机制发挥需要从风险识别、风险评估、风险规制、风险沟通等方面进行考量。

　　设置应急管理部的必要性

　　进入21世纪后，我国突发事件多有发生，领导趋前指挥的举国应对体制在应急管理中体现出显著效率。与此同时，分类管理、分级负责、多部门参与等原因也使突发事件应对的统一协调问题显得突出。为实现突发事件应对的专业化与常态化，统一常设的应急管理部显属必要。

　　第一，应急管理分类管理整合的要求使然。《突发事件应对法》将我国突发事件分成自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类，应急管理体制则采取分类管理、综合协调的思路。分类管理思路决定我国不同类别突发事件应急管理是由不同应急管理机构承担的。多头分散的突发事件应急管理领导体系，不利于包含不同类别致灾因子的综合性突发事件应对，而有整合的必要。第二，实现应急管理专业化的要求使然。应急管理经常被视为政府管理工作的例外环节。实践中，政府应急管理机构人员多由政府相关部门的工作人员兼任。这种思路忽略了应急管理的专业性需求。突发事件应对经验表明：对应急管理专业化缺少关注，可能扩大灾难后果。在专业性极强、危险性极高的化学品爆炸事故处置中，消防队员的大无畏精神可能带来更大牺牲。应急管理的知识积累和专业化需求，要求政府设置应急管理部，通过加强日常管理专业化，最大程度地消除公共安全隐患，将损害程度减少到最低。第三，灾难多发国家应急管理经验的启示。灾难多发国家应急管理经验显示，统一常设的应急管理部是有效应对突发事件的必然选择。美国“9·11”恐怖袭击事件后最显著的变化之一，即是设立作为联邦政府组成部门的国土安全部。联邦政府将原来分属不同部门的国土安全与应急管理职能合并到新成立的国土安全部，以解决“9·11”事件中信息分散缺乏综合分析、部门协作效率低下等问题。

　　应急管理部的工作职能

　　自人类进入风险社会后，风险规制就是政府面临的重要问题。风险规制是规制主体对可能影响公共安全的风险进行识别和评估，并制定与实施行动方案来消除或减轻风险的活动。广义风险规制包括风险识别、风险评估与狭义风险规制三个环节。设置应急管理部后，除承担政府组成部门常规的决策、执行等职能外，还应当承担风险识别、风险评估、风险规制等与应急管理密切相关的工作职能。

　　第一，风险识别职能。风险识别是风险规制的前提和基础，强调在进行风险评估与风险规制之前辨识风险，寻找各种风险及潜在风险因素。我国政府在风险识别方面已经做了许多工作，有些地区制定了局部区域风险图，如水灾风险图等，但这些工作仍然呈现出碎片化、缺少系统化的状态，不利于突发事件全面预防。第二，风险评估职能。风险评估是风险规制承前启后的衔接环节，它以风险识别为基础，为风险规制提供依据。风险评估包括技术与社会两个层面。风险技术评估要求政府评估风险的发生概率、可能强度、损害程度和负面影响，评估关键区域及关键基础设施承受风险的能力等；风险社会评估则要求政府确认风险管理权力配置情况，明确将来责任追究程度等。风险评估是风险规制中最具科学含量的内容，强调依赖科学手段进行分析评价。第三，风险规制职能。狭义风险规制是风险决策和实施的过程，是最具政策性的内容。应急管理部在风险识别和风险评估后，应当对预防、预警、监测、应急、救援、灾后重建等环节的应急措施进行安排，从人力、物力、财力等方面进行部署，明确预防、缓解、消除、控制等风险规制的策略、行动路线和资源配置路径，并在充分考量多元主体利益后，科学化最佳行动路线。第四，风险沟通职能。风险沟通不是风险规制的独立环节，但它却是贯穿政府应急管理过程的重要工作。政府在应急管理全过程需要及时将风险信息与社会、市场、公众等外部力量进行交换与沟通，使之对风险或潜在风险有必要的了解。从沟通时间看，突发事件发生前的风险沟通越充分，应急管理效果可能越好。从沟通对象看，风险沟通对象包括专家、新闻媒体、社会组织、企业、公众等。

　　应急管理职能的实现机制

　　在风险识别方面，应当完善风险排查机制。应急管理部应当通过风险因素分析，辨识各种风险因素，确定致灾因子，把握风险发展变化趋势。我国已经在环境保护、危险化学品、消防等领域开展了许多风险识别工作，但是各地对风险因素识别缺乏差异性，所应对的风险因素过于同质化，令人对风险识别的科学性产生怀疑。应急管理部应当利用卫星遥感、互联网等技术对风险及潜在风险进行全面感知、分析、辨识，完善风险排查机制，建立风险信息数据库，并在动态跟踪和监测基础上，定期更新风险数据。

　　在风险评估方面，应当优化政府应急预案机制。风险评估职能要求应急管理部在风险识别的基础上，综合考虑突发事件发生概率和损害程度后，提出风险应对准则。我国突发事件风险评估已经积累了较多经验，如自然灾害影响评估、重大事项社会稳定风险评估等，但风险评估也存在一些缺陷。作为风险评估重要载体之一的政府应急预案，理论上应当是通过科学规范的风险评估程序提出的，包括主要风险因素、风险发生概率、风险损害程度、突发事件等级确认、风险缓解策略等在内的行动指南，但实践中，政府应急预案却在不同程度上存在着作为政治符号意义远大于作为行动指南意义的问题。因此，政府应当优化应急预案机制。一方面，根据风险评估结果优化应急预案内容，实现应急预案规范化和科学化；另一方面，理顺应急预案与法律体系，应急预案体系自身之间的关系，避免多个应急预案同时启动时的交叉与冲突。

　　在风险规制方面，应当加强政府安全能力建设。安全能力是表征政府应急管理体系健全程度与应急资源储备程度的指标。根据《突发事件应对法》确定的分级负责、属地管理原则，中央与地方政府应当分别加强安全能力建设。但实践中，属地管理原则并没有很好贯彻。其原因在于：一方面固然是由于突发事件影响范围已经超出单一省份或单一职能机构处理范围，而需要中央政府协调处置；但另一方面也是中央政府过于主动参与而使属地管理事实上不能发挥作用。诚然，对地方保护主义的担忧而使中央政府主动参与不无道理，但是过度越俎代庖并不利于地方安全能力建设。应急管理部应当为其参与地方应急管理设定一定条件，需符合法定条件，或者省级政府提出请求方可参与。条件设定既有助于强化地方安全能力建设，也有助于应急管理部得以关注国家安全能力整体规划。

　　在风险沟通方面，应当加强安全文化培育。让公众了解突发事件的事实和真相，寻求公众认可，并获得公众合作，是政府成功应对突发事件的重要因素。在我国，政府有时由于担心加剧社会秩序混乱，会刻意回避与公众的风险沟通。这种刻意反而易于引发更大的社会反弹，造成不必要的恐慌，且损及政府形象。因此，政府应当加强风险沟通工作，其一，通过媒体发布或者新闻发布会等形式，第一时间向公众传递突发事件信息。其二，在风险识别与风险评估环节，通过一定形式将风险信息与公众进行沟通，提高公众风险意识。其三，完善突发事件独立调查与评估制度，既总结经验，又正人视听。这些内外部信息互动手段，在实现风险沟通职能时，也是对公众最好的安全文化培育。

　　总之，如果对于1%的灾难缺少洞察力，那么人类99%的努力都可能毁于一旦。在突发事件发生时，社会秩序正常运行可能陷入停顿。应急管理部的设置，使国家得以对应急管理的不足和漏洞进行常态性反思，从而提升政府应急管理能力，使突发事件对社会秩序、公共安全和人身财产安全带来最小影响。

　　（本文系2013年国家社科基金项目“紧急状态宪法框架下的政府应急管理模式研究”（13CFX031）阶段性成果）

　　（作者系上海工程技术大学社会科学学院院长、教授）