《把云南省国家公园新瓶里的‘旧酒’换成‘新酒’——云南省国家公园管理体制创新研究》获得省委书记李纪恒批示

　　近日，我院赵俊臣研究员与李娅副教授的研究报告《把云南省国家公园新瓶里的‘旧酒’换成‘新酒’——云南省国家公园管理体制创新研究》，呈报省委，获得省委书记李纪恒批示。这是李纪恒书记第5次批示赵俊臣研究员的研究报告。　　

　　把云南省国家公园新瓶里的“旧酒”换成“新酒”

　　——云南省国家公园管理体制创新研究

　　进入2016年，云南省政府先后批准白马雪山、大山包、楚雄哀牢山、独龙江、怒江大峡谷5个国家公园。至此，云南省已有13个国家公园。初步建立了以自然保护区为依托的国家公园体制，保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能得到初步实现。

　　云南省国家公园主管单位省林业厅对外宣布：“十二五”以来，云南省采取政府主导、多方参与、分区分类的管理方式，积极探索与国际接轨且兼具云南特色的国家公园建设和发展道路，在全国实现“五个率先”：即率先开展国家公园建设试点，率先建立中国大陆第一个国家公园，率先初步建立国家公园体制，率先制订第一部国家公园管理体制地方立法，率先成为国家公园建设典范。

　　但是，国务院发展研究中心研究员、国家发改委国家公园体制建设评审专家组成员苏杨在研究全国的国家公园试点情况后得出结论：“建立国家公园体制”的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看，其在体制建设上难言成功。例如，自2008年起，国家林业局进行了国家公园试点省建设（云南省），环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园（黑龙江省），环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。这两方面试点，迄今已近6年，但对遗产地的管理，基本上是新瓶裝旧酒，在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。

　　我们认为，虚心听取北京地区专家的负面评价，高姿态地正视云南省国家公园建设中不足和难题，按照2015年1月国家发改委等13部委联合通过的《建立国家公园体制试点方案》（下文简称《方案》）和3月国家发改委发布的《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》的要求，积极探索新的国家公园管理体制，是摆在云南省面前的一个重要课题。正是基于这一认识，我们提交本研究报告。

　　一、云南省国家公园“新瓶装旧酒”的表现

　　（一）在省一级没有归口到政府综合部门负责

　　至目前，云南省内13个国家公园都是由林业系统管理的自然保护区基础上组建的，因而自然也都归口林业部门负责管理。

　　中央《生态文明体制改革总体方案》中，对自然资源的管理明确规定：“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构。完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责……分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对部分国家公园直接行使所有权”。据中国环境报2016年1月18日报道，苏杨研究员透漏，现在，青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过了国家评审。其中，三江源国家公园体制试点方案直接由中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过，成为我国最早获批的国家公园体制试点区。这表明，在中央层面，国家公园的审批与管理已经由中央全面深化改革领导小组负责。

　　云南省现有13个国家公园都是经国家林业局2008年批准国家公园试点省后，由云南省自己批准设立的，均不是呈报中央全面深化改革领导小组审批的。

　　（二）云南省的地方立法存在多处与国家精神不符之处

　　国家公园的地方立法，云南省走在了前面。2015年11月26日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过、于2016年1月1日起实施的《云南省国家公园管理条例》中，对国家公园的设立、规划、保护、管理、利用等进行了规范。但是，正如苏杨研究员指出的云南省的这一《条例》出台过程并不规范，没有报备中央并衔接国家的各相关文件。而且《条例》明确由云南省政府林业行政部门负责本省国家公园的管理和监督，从这些规定中并未看出与林业系统自然保护区的本质区别，相反为相关产业发展开了口子。另外，有些试点建设公园的文件，还有与现代管理理念和有关法规冲突之处。如《云南省玉龙纳西族自治县老君山国家公园保护管理条例》规定：设立老君山国家公园保护管理局，行使人民政府授权的职责，实行政企分开，同时负责国家公园的保护管理和开发利用工作。这样，管理局既是授权的行政主体，又是经营者（开发利用）。《条例》还规定，国家公园的经营服务项目实行特许经营制度。在一定期限内，通过特许将项目授予经营者投资、建设、经营，期限届满后无偿移交给授权主体；在一定期限内，委托特许经营者提供公共服务。这就相当于县政府授权可以由一个企业整体垄断“国家公园”内的全部经营，且居然把公共服务也委托给企业。这样的授权，只是承认了像普达措那样将公园整体交给经营者的地方合法性，绝无可能体现“权为民所谋”。

　　（三）现有国家公园都是二三块牌子一套人马

　　云南省现有13个国家公园往往都是二三块牌子一套人马。例如，普洱国家公园管理局门口同时挂了太阳河省级自然保护区和国家森林公园两块牌子。据介绍，原来太阳河省级自然保护区管理所隶属思茅区林业局，森林公园管理处挂靠普洱市林业局，虽然保护区和森林公园地域相连，密不可分，但各吹各打，国家公园管理局的成立，实现了三块牌子一套人马。这种二三块牌子一套人马的体制，好处是实现了统一保护开发，潜在的弊端是既当运动员，又当裁判员。

　　（四）国家公园的产权需要明晰

　　在国家公园的产权方面，世界各国普遍将国家公园作为全体国民共有资产。而云南省内国家公园里有一部分林地所有权属于当地村民集体，承包权属于农民家庭，其中一部分已通过转包、租赁等方式流转到企业或大户手里。国家公园建立时，设计人员、工程施工人员已把其中并不属于国家的一部分划入国家公园。属于这种情况的，西双版纳国家公园内占12.54％，老君山国家公园内占60％，碧塔海保护区内占20％，其它国家公园内数据目前还不确切。此外，整个老君山由于涉及4 州市的4个县，还存在插花林地的情况。林权制度改革后，当地林农的维权活动将为国家公园的管理带来一定的难题和困难。

　　如何处理划入国家公园内非国家所有林地，是一个非常烫手的问题，搞不好影响社会稳定。学界的初步意见，一是收归国有，但是中央财政根本拿不出足够的征用款；另一种意见是采用股份制，即把划入的林地折算成股份，也有个具体实施、村民愿不愿意等问题。

　　（五）管理模式上真正实现政经分离尚需做不少工作

　　有的国家公园在管理模式上仍然是政经合一，尚未实现政经分离，既当当运动员，又当裁判员。

　　（六）建设资金筹措尚未实现多元化

　　国家公园建设需要大笔资金，而且需要中央财政投入，但是由于各种原因，中央财政尚未投入。云南省内8个国家公园建设至今云南省财政已投入14.02亿元。

　　在此的问题，一是云南省财政已投入的14.02亿元，中央财政会不会补回云南省来？二是今后中央财政对已建国家公园怎样拨款？三是财政的拨款、公园门票及其它创收，怎么分配？都需要研究。

　　（七）尚未引入第三方监测评估

　　云南省内国家公园建设监测评估问题，目前仅有林业系统自己的自我总结报告，这属于林业系统自我监测评估性质。媒体和会议上也有一些负面评价。问题是至今尚未进行独立第三方的监测评估。

　　二、云南省国家公园“新瓶装旧酒”是过渡时期的必然性

　　（一）改革中没有现成经验可以借鉴

　　云南省是国家公园最早试点的省份，由于当时国内没有现成经验可以借鉴，以林业系统为代表的改革者“第一个”“吃螃蟹”，进行了大胆探索，走到今天，宣布建立13个国家公园，在许多方面有所创新。对此，应该予以充分肯定！其中有些体制创新的不易，是必然的！

　　况且，世界各国的国家公园千差万别，管理体制也千差万别，有以美国为代表的中央政府管理模式，也有以英国为代表的以自然游憩娱乐为驱动的协作共治共管模式，还有以澳大利亚为代表的以自然保护运动为发端的属地自治管理模式，以及以日本和芬兰为代表的、以自然生态旅游为导向的可持续发展管理模式。如果以国家价值、民族意识、保护为主、全民公益为标准来衡量的话，目前世界上大多数国家所谓的国家公园还有伪国家公园之嫌。云南在没有现成经验可以借鉴的试点中出现一些不甚规范的作法，也在情理之中。

　　（二）历史结果的惯性

　　新中国成立以来，我国已大致形成九大类自然和文化遗产地管理体系，其总面积占国土面积的近20%。十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定之前，这些自然和文化遗产地的管理权限，分散于相关部门和地方政府。其中，风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。云南省内现有国家公园都是由林业系统管理的自然保护区基础上组建的，也就自然带有林业系统自然保护区体制的行业管理本色与特点。

　　（三）部门与地方既得利益部门的博弈

　　在中央暂时没有专项资金支持的情况下，让地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性，是不现实的。因此，在改革初始阶段也只能承认并尊重分阶段改革方案并选择改革重点，即专家们概括的改革原则：在保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。

　　三、怎样把云南省国家公园新瓶里的“旧酒”换成“新酒”？

　　（一）在国家公园管理局成立之前先由省深化改革领导小组统管

　　中央明确提出建立国家公园体制，预示着要解决多头交叉、管理错综复杂的局面，专家学者们一致的意见是新成立国务院直属管理部门即中国国家公园管理局，统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作。解决“九龙治水”问题，实现中央《生态文明体制改革总体方案》中对自然资源的管理的要求，即“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构。完善自然资源监管体制。”

　　因此，云南省可以学习青海三江源国家级自然保护区管理局，组建由省政府直接管理的国家公园管理局，对公园内的自然资源资产进行保护、管理和运营（合并多个管理机构）的经验。在省一级成立隶属省政府的国家公园管理局，统一管理分散在国土、林业、环保、水利、住建等部门的自然资源管理权限。，

　　新成立的国家公园管理局的人员和部门中，大部分只有执行和管理方面的经验，缺乏原有厅局的专业能力和专家支持，他们将如何应对不同公园类型的管理难题呢？可行的办法是向研究机构、学术机构等购买支持，这也是一种政府采购。

　　在国家公园管理局成立之前，作为过渡，建议和中央一致，国家公园归口由省深化改革领导小组统管，以避免部门利益干扰。

　　（二）各属地国家公园必须实行统一高效的管理模式

　　为落实《方案》提出的“实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”，实行统一高效的管理模式，云南省各国家公园属地管理机构受托对国家公园范围内所有自然资源进行统一规划、统一管理，在国家公园建设期可先由省级地方政府垂直管理，条件成熟时逐渐上交国家，由国家直接行使所有权。这样，国家公园基层管理机构与地方政府的事权不交叉，各司其职，整合后的国家公园管理机构暂时可保留多块牌子（如自然保护区管理局、风景名胜区管理局），以在中央机构改革完成前衔接既有资金渠道和优惠政策。

　　（三）积极探索国家公园涉及的产权归属

　　对于国家公园内自然资源的权属问题，当前急需解决的，一是对试点区内自然资源资产进行确权登记；二是确定全民所有和集体所有各自的产权结构，集体所有资源可通过征收、股份、流转、出租、协议等方式进行调整；三是建立土地流转的经济补偿方案。

　　国家公园内自然资源理论上属全民所有，行使权在中央，依据谁所有谁负责、责权利相统一的原则，势必由国家财政付出一笔天文数字的钱，因而是没有操作性的；如果国家不出钱，那只能不出钱的强征，显然行不通。我们的意见是，要积极探索国家公园里所涉及的当地村民集体林地产权即集体所有权、农户承包权（自留山权）与经营者经营权“三权分离”的具体实现形式。可行的方案是尊重当地农民集体所有权和农户承包权以及实际经营者的经营权，把这些权利折算成股份，建立国家控股的股份型国家公园，定期给股份所有头者分红。

　　（四）属地国家公园要实行新的经营机制

　　属地国家公园实行的新经营机制，首先要保证自然资源的有效保护。与地方政府大部制改革结合起来，各属地国家公园区的县一级设保护科，乡镇设保护站，村设立保护组。

　　其次，按照《方案》提出的“探索管理权和经营权分立，经营项目要实施特许经营”、“实行收支两条线管理”的要求，

　　再次，为保障其生态系统服务更好地发挥作用，应依据资源的重要性、敏感性与适宜性，按照《方案》提出的“根据环境容量等合理确定游客承载数量”，在符合环境容量测算的前提下合理安排游憩、科研教育等相关活动，同时配备一系列运营管理政策。

　　在此必须明确，国家公园是全民所有制，属于公共资源，要体现全民共享。按照《方案》提出的“严格控制上调门票等公共服务类价格”。美国的国家公园有严格的特许经营机制，理念相当清楚——进入国家公园是公民的基本公共服务，所以票价非常低廉，例如黄石公园门票只有10美元。所以，国家公园一定要把门票控制在一个较低的价位，并遏制各种理由的票价上涨。

　　但是，价格是把双刃剑。根据经济学基本原理，价格对于游客量确有一定的控制与分流的作用，某种程度上维护了景区的生态景观。一旦票价大幅降低甚至归零，优质景区必将人满为患，这给景区的维护与管理带来了挑战。因此，门票要维持在一个不能太高也不能太低的水平。

　　（五）试点多渠道、多形式的资金投入机制

　　《方案》提出“要建立多渠道、多形式的资金投入机制”，但是并没有明示政府拨款的力度。而且，有关部门还公开表示这次试点中央政府一分钱不给，地方政府只能八仙过海。不过可以肯定，对于国家公园建设，日后中央必然会出台专项资金支持。

　　在中央专项资金到位前，云南省首先要严防地方趋利、高密度开发。在试点多渠道、多形式的资金投入机制时，可以更多的吸引社会资金的投入，以弥补政府财力投入的不足。

　　在此，我们建议，在求得中央政府批准的前提下，可以探索和国际组织例如美国大自然保护协会合作的国家公园建设机制。美国大自然保护协会（TNC）是全球最大的国际自然保护组织，1951年成立，总部在美国弗吉尼亚州阿灵顿市。资产超过37亿美元，年融资近5亿美元。项目遍及35个国家，拥有100多万会员、700余名科学家以及3500多名员工，管护着全球超过50万平方公里的1600多个自然保护区，8000公里长的河流以及100多个海洋保护区。1998年，TNC受中国政府邀请进入中国，在保护地、淡水、气候变化等多个领域建立实地保护项目，并取得卓越成效。此外,TNC中国部还建立了保护策略与信息中心（CSI），为中国的生态保护提供科学的保护方法和解决方案。特别是，TNC曾为云南省的国家公园从理念引进、立法、规划、培训等，作出了突出贡献。

　　（六）探索第三方监督机制

　　为使监督机制更加有效率和公平公正，有必要引入第三方进行监测评估。第三方评估本质上是一种外部评估。从西方国家公共政策评估的发展历史来看，第三方评估成为政策评估的共识和主流。

　　目前国家公园评估可供选择的第三方，一是北京地区有关研究国家公园的专家学者与退居二线的有关政府官员，二是国际上北美地区与国家公园相关民间基金组织，例如美国保尔森基金会等。

　　加强第三方评估与财政、审计等内部评估的相互协作，加快监督问责和政策改进等机制的建设完善。第三方评估的结果可以有效支持问责和改进，但问责和改进的最终实现，还必须依赖于问责和改进机制本身。

　　要推动评估结果的公开。如果评估报告只被少数决策者阅读，恐怕只能“束之高阁”。同时，评估的客观性、专业性、科学性等亦最终只能由评估报告本身自证。评估结果的公开就是要求全社会每个人如果需要，都可以便捷、廉价、无障碍地获得评估报告。

　　（七）修改与完善地方立法

　　依据十八届三中全会决定和中央精神，按照2015年1月国家发改委等13部委联合通过的《建立国家公园体制试点方案》和国家发改委发布的《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》的要求，参考国际先进经验，对云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过、于2016年1月1日起实施的《云南省国家公园管理条例》，进行具体研究，进行必要的修改。

　　（八）通过允许和鼓励志愿服务实现全民参与

　　国家公园的公益性怎样体现在公众的大力参与？一个可行的渠道是吸引支援者来园服务。美国国家公园系统常年有几十万多名公园志愿者协助国家公园工作，帮助恢复或者重建生态系统，甚至修建道路等，为联邦政府节省了大量开支，其中常年的义务讲解员保持在1000人左右。这一点我国还有很大的差距。建议在国家公园试点中，明确可以允许和鼓励公益组织及志愿者参加国家公园工作的办法，当前可以先吸引高校学生来公园作志愿导游、讲解员等。