深圳市城市更新中面临的突出问题

　　2010年土地变更调查表明,深圳市的土地面积是1991.71平方公里,可供开发的土地约为900平方公里,但到2013年年底,仅有80多平方公里的土地可以开发。新增用地即将耗尽,决定了深圳市下一阶段的产业结构调整、城市转型发展和增长方式转变,已经不可能依靠增量土地开发的传统模式,只能通过盘活存量土地进行二次开发。而在盘活存量土地、推进城市更新过程中,深圳市又面临着相当棘手的突出问题,主要是:

　　第一,原农村集体经济组织掌握了约一半的存量建设用地。2013年,深圳市存量用地供应占比已达到60%。由于历史原因,深圳市近一半的存量建设用地掌握在原农村集体经济组织(现为社区股份公司)手里。其中,“城中村”面积约44平方公里,范围遍布全市,特区内有91个、特区外有150个。在这种格局下,只有充分保障原土地所有者和使用者的利益,城市更新才有可持续推进的可能性。

　　第二,历史遗留用地问题突出,城中村、旧工业区等土地权益和产权归属关系复杂,单纯的旧城改造和拆迁安置政策难以解决。深圳市在1992年和2004年的两轮城市化推进过程中,都试图解决土地权属不清、城村规划不衔接等问题。2004—2007年,在盘活“旧住宅、旧商业区、旧城中村和旧工业区”用地方面,深圳市共出台了5部地方法规和意见,但由于延续以往的“行政拆迁”模式,政府与单个权利主体谈判的成本极高,“钉子户”现象始终无法消除。截至2010年1月,深圳市未办理任何审批手续的违规建筑达2.93亿平方米,占总建筑面积的39%。原农村集体组织拥有的390平方公里建设用地中,合法用地仅占四分之一,四分之三的土地都存在产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题。

　　运用市场主导、政府引导进行都市更新的探索

　　截至2014年3月,深圳市纳入城市更新计划的项目共407项,涉及拆除用地面积约35.55平方公里。其中,深圳市2013年更新项目供应房地产用地290万平方米,占房地产用地供应总量的36%。建立规范有效的城市更新长效机制,是深圳市城市更新项目推进顺利的重要保障。

　　第一,充分调动政府、集体组织和开发企业等各类主体积极性,精细化规划和多样化实施城市更新计划。城市更新过程中涉及的权利主体众多,利益诉求难以有效统一,政府与分散化权利主体“一对一”谈判的成本过高。为避免产权分布过于分散而导致的“反公地悲剧”,深圳市规定,政府不再作为改造更新的唯一组织主体,允许由权利主体(村集体组织)自行实施、市场主体(受权利主体委托的开发企业)单独实施以及合作实施(村集体组织与开发企业)城市更新。所有权利主体通过“以房地产作价入股成立或者加入公司”、“与搬迁人签订搬迁补偿安置协议”以及“房地产被收购方收购”等方式,形成单一主体,与原农村集体经济组织继受单位签订改造合作协议。这就突破了“先腾退土地、再由政府进行招拍挂”的传统做法。政府主要负责规划和搭建平台,集体组织内部成员的土地确权、补偿范围、收益分配等均由集体组织负责解决,再由集体组织这一单一市场主体单独实施更新或由开发企业合作实施,避免了政府的直接介入。