内容摘要：公共服务广播①在数字传播技术以及全球市场化趋势下正面临着严峻考验。通过分析数字时代下大众媒介的政治文化功能与公共服务广播的基本义务，指出资金收入模式是公共服务广播发展的核心问题，并得出以下结论: 公共服务广播将民众视为公民，而不是消费者，因此在维护公共利益、引领社会民主进步、提升公民整体文化素养等方面

关键词：公共服务广播; 公共利益; 执照费制度; 收入模式

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　　摘要:公共服务广播^①在数字传播技术以及全球市场化趋势下正面临着严峻考验。通过分析数字时代下大众媒介的政治文化功能与公共服务广播的基本义务，指出资金收入模式是公共服务广播发展的核心问题，并得出以下结论: 公共服务广播将民众视为公民，而不是消费者，因此在维护公共利益、引领社会民主进步、提升公民整体文化素养等方面应该发挥重要作用，其制度的延续有赖于科学合理的收入模式制度。执照费为公共广播运营提供了稳定可靠的资金源，因此该模式是公共服务广播体制得以长青的关键所在。

　　关键词:公共服务广播; 公共利益; 执照费制度; 收入模式

　　作者简介:洪丽 ( 1968－) ，女，浙江杭州人，中国传媒大学外国语学院副教授，博士，主要从事公共服务广播的政策研究。

　　一、引言

　　20 世纪人类见证了广播、电视、卫星通信、计算机、互联网以及其他令人眩目的新传播技术，而每次技术革新对人类传播活动都产生了深远的影响。一百年后的今天，当人类正在享受数字技术带来的便捷时，是否会提出同样的问题: 新技术到底给人类带来了什么? 仅仅造就了“人与传播者互动”的媒介幻象，还是重辟了眷顾“公共利益”的公共领域? 从传播者的角度，从以前的“推”到现在的“拉”，实现着从大众传播方式到分众传播方式的转变，因为新媒体技术造就了“碎片化”的受众市场。然而，无论新媒介如何耀眼登场，都不足以证明大众媒介正处于衰落中，相反为了顺应新媒介的出现，传统媒介正在调整、扩展以迎接新的挑战。公共服务广播作为大众媒介的一种表现形式，在数字时代下正面临着前所未有的严峻考验。那么，其未来发展道路上的核心问题究竟是什么? 本文以为探讨大众媒介的政治文化功能与公共服务广播的基本义务是研究其核心问题的前提，数字时代下由于频道稀缺的消弭而导致的执照费收入模式合理性问题是当今公共广播面临的关键问题。

　　二、大众媒介的政治文化功能与公共服务广播的基本义务

　　在实现民主社会及人类文明的进程中，大众媒介的作用不可低估，但是在媒介商业化不断噪起，媒介理念与人类普世价值观有所脱节的今日，大众媒介的社会融合功能仍在发挥作用吗? 答案是肯定的，正如麦奎尔所言，大众传播的重要性正是源自它“广泛传播、大量流行以及公共特质等事实。在政治层面，大众媒介逐渐成为: ( 1) 民主政治过程的基本要素。它能够提供一种论坛和信息渠道来进行广泛的辩论，让公职候选人能广泛地为选民所知，并且传达多元化的信息与民意; ( 2) 权力行使的手段。凭借着优先的媒介使用权，政治人物和政府机构能广泛通过媒介来进行各种宣传，使他们所拥有的权力合法化。”^［1］4在文化层面，大众媒介成为社会认同的主要表征以及为公民提供共享的文化环境。不过，如今“文化商品化”的问题日益凸现，大众媒介所制造的文化作为商品在市场上买卖与交换。公共服务广播作为大众媒介的特殊机构，在公共政治交流中肩负着政治文化使命，这主要体现在其基本义务中。

　　以往各国政策制定者对其公共服务广播的基本义务规定得比较宽泛，具体化程度不够，主要强调公共服务广播不受政治干预和商业势力的压力，体现观点的多元化、节目的多样性、编辑的独立性以及资金的可信度和透明度等特征。例如，传统上“提供信息，教育和娱乐”是BBC 的基本义务，但这种宽泛的定义没有将BBC 和其他商业经营模式的媒介机构区分开来，因为后者如英国独立电视网( ITV) ，第四频道( C4) 也履行了部分的基本义务。于是 2005年的绿皮书对 BBC 的基本义务进行了具体描述: 维护公民权益与公民社会; 推进教育与学习; 激发创意和文化优质; 代表英国，代表国家、地区和社区; 把英国介绍给世界，将世界介绍给英国。^［2］

　　接下来的问题是基本义务即便具体化后，公共服务广播是否能真正履行呢? 他们制作的电视节目是否真正区别于商业广播，满足人们追求高质量的精神诉求。英国本土对此问题讨论的分歧由来已久: 有学者认为广播市场中的公共干预只有在市场失灵的情况下才合理; 也有人强调公共服务更特殊的能力是推进社会与文化的进步; 而另一些则取中间之道: 公共服务既能在市场失灵时发挥作用，又能肩负社会与文化的推进使命。^［3］172

　　根据舒尔茨曾经提出的“媒介建构的公共领域”模式，当今的大众媒介在政治体系运作中扮演了中心角色，在所有其他政治论坛式微的情形下尤为如此。尽管受众有分化的趋势，电视与报纸依然是人们最重要的信息与观念的来源。舒尔兹认为，对于大众媒介的广泛依赖，是伴随着一种对政治的厌恶以及消极主义同时出现的。媒介在民主制度中鼓励公民参与并以积极方式支持政治过程。在此，“积极方式”是关键概念。人们在多大程度上，把政治本身看作是一种令人尊敬的和重要的领域，一种广泛参与值得提倡的活动取决于公民对自身政治权利的理性判断。当“公共参与议程”，“市民网络”等伴随新媒介技术出现的政治交流方式不断涌现的时候，理性参与( 积极方式) 尤为重要。盲目地给予“市民社会”广泛的自由空间，导致的结果可能是那种无政府主义式的市民传播。^［1］133要使大众媒介真正成为哈贝马斯式公共领域的典范，就必须很好地发挥其在公共政治交流中不可取代的支配作用，而公共服务广播是实现这种支配作用的最佳途径，因为公共服务广播的理念在民主政治建立之初就自然地与公共性联系在了一起。这种公共性质不仅对媒介机构本身意义非凡，而且是实现公民政治沟通权利的基础，因为它代表着公民权力走向合理化。

　　三、公共服务广播的核心问题:执照费^②收入模式

　　在确定了公共服务广播的基本义务以及它在促进公共政治交流中的支配作用的基础上，讨论其资金来源就成了最为关键的问题。事实上，围绕公共服务广播与商业广播之争的实质问题主要是收入模式问题。有学者将广播机构与资金来源的关系归纳为以下几个方面: 首先，不同的收入模式体现不同的广播服务目的。例如，执照费收入模式是提供高质量节目满足全体公民( 含少数群体) 的需求; 广告收入模式是为了获取尽可能高的收视率; 订阅模式则被视为坚持“消费主权”原则，按照消费者所需收取类似报纸的订阅费用。其次，资金量的大小直接影响到节目投入多少，因此也会直接影响到节目质量。第三，一个国家若有两个或以上的广播电视机构，收入模式决定竞争态势。最后，收入模式也会影响到外部力量。如一些大企业、政府及利益集团。更宏观地看，资金来源也会作为影响公共政策的工具，一种改变制度安排的杠杆; 一种意识形态上的传播价值观; 一种国际传播的武器等等。^［4］5可见，广播机构的资金来源决定着其属性及对社会的影响力。

　　公共服务广播收入模式的特殊性反映在它所确立的为公共利益服务的核心理念中——独立于政府和商业力量，为公共利益谋求最大化结果。如今，保持这种特殊形式的资金来源所付出的机会成本在自由市场下变得越来越高。根据交易定律，没有免费的午餐，因此也没有“免费”的公共资金收入。英国公共广播的领军者 BBC 在成立之初确定的既独立于政府又对立于商业的原则，决定了执照费收入模式是确保机构正常运行的唯一模式。这种模式后来被世界各国公共广播机构效仿，不过几经风雨变迁，迄今只有 BBC 等少数公共广播机构仍坚守着这个没有硝烟的“战场”。在数字化转型的今天，它变成了一场被“看不见的手”驾驭的战争，这只隐形之手就是市场的力量，而且是全球化市场的力量。

　　英国著名经济学家 Andrew Graham 提出公共服务广播的资金模式必须满足下列几个条件: ( 1) 能够使公众和服务之间产生直接关系，以便公众掌握自己付钱的情况; ( 2) 必须是一种等额税制( Flat Rate) ，每人支付金额是相同的; ( 3) 收费应该和收入弹性挂钩，和 GDP 水平保持一致; ( 4) 收费必须不受到政府的干涉;( 5) 收费容易执行。他坚信公共节目的制作和播出是确保广播电视市场健康的前提，BBC 是公共服务广播的核心而不是可有可无的附属品。这样的公共服务广播才是真正意义上的公共物品，因此公共资金不是仅仅“资助 BBC”，而是资助整个广播体系。正如 19 世纪没有人能够想象政府介入能够提供公共图书馆，21 世纪的人们依然无法想象政府规制能提供公共服务广播。公共服务广播是为了达到那些市场无法达到的目标，而管制条例再多也无法使市场追求这些目标。因此即便 BBC 没有存在的权利，但却具有存在的义务。^{［5］40－41}

　　从经济学中的供给与分配原则看，广播电视机构的资金模式可被视为可选择的分配机制。这是一个矛盾过程，因为要用商业运营机制解释公共物品的特征。第一是公共物品的非排他性决定了以纯商业利益为目的的广播商无法直接收取费用或实现利益最大化; 第二是边际成本为零的事实。根据古典福利经济学，最优化的分配效率是当价格等于边际费用时，而对于广播产品这几乎为零，因此没有激励机制是市场失灵的最根本的原因。长期以来，执照费、广告和付费收入是被学者及业界谈论最多的三种资金模式。三种模式各有优劣，付费收入虽然表现为直接的货币交易，但由于在价格和边际成本的平衡问题上表现最差，它也会将部分受众排除在外。不过，在政治环境中日益出现的“亲市场派”坚持采用该收入模式。而对于广告和执照费，虽然它们均能够达到零价格的标准，但作为可分配机制它们也有缺点。

　　原因: ( 1) 随着电视和广播成为人人具备的设备，执照费就更趋同于一种递减式的税收制度，靠政策制定者根据观众的需求进行分配，效率较低。( 2) 宏观分配的问题。在没有市场标准的条件下，资金收入水平如何决定? 这显然是一种政治决策而非经济决定，因此也无法满足媒介市场的需求。因为政策制定者们总是把广播电视放在公共支出的最后。广告收入的主要问题是广播商通过将消费者卖给广告商的形式，使总受众量最大化，却限制了可选择的节目数量。^［4］18

　　以上无论从经济学视角还是从政策制定的政治视角，我们都可以得出以下结论: 由广播商品的本质形成的市场结构，完全不同于福利经济学家主张的那种理想的最优化市场结构。在消除管制的政策导向下，媒介市场出现资本垄断的现象会越来越严重，而恰恰在严格的管制条件下才有可能出现最优化分配，无论针对个人还是整个社会，也无论技术如何发展。相比之下，本文认为公共服务广播执照费收入模式不应改变的理由比较充分，主要体现在以下几个方面:

　　1． 资金模式与广播机构服务目的有着紧密关系

　　公共广播从诞生之日起就奉行“教育、告之和娱乐”公众之宗旨，“取之于民用之于民”，经验证明执照费模式是一种高效且低成本的收入模式，是保障所有公众获取公共广播的可靠的资金来源。从经济学的视角，以执照费为收入模式的公共广播服务比起以订购费为收入模式的商业广播服务创造的社会福利效益要大得多，因此也更能够满足公民个人及公共需求。媒介产品的生产与消费在市场机制下不能够得到充分发展，这是由媒介产品的双重属性决定的。只要涉及公共物品、外部性和信息不对称，市场失灵现象会始终存在。正因为有来自商业广播的压力，公共广播更需要有执照费作为收入保障。Andrew 也坚持认为 BBC 的存在不是仅仅为了消弭市场失灵，更是为了整个公共广播而存在，因此它肩负着新技术条件下的造福人类的历史使命。Steven 教授强调，若 BBC 的规模被迫减小，减到小得无法与商业广播抗争时，则意味着世界公共广播体制的瓦解。^③

　　2． 数字技术非自主性力量，政府十分有必要介入技术和市场利益之间

　　表面上看，未来的执照费特权与数字转型直接有关，是数字技术的威力给了商业资本一次示威的机会。他们将“消费者至上”之说无限放大，将自身标榜成能够给予公众“自由选择权”的救世主，极力推崇订阅费模式。相反，他们认为执照费模式是公共广播垄断时期的产物，不适合现在的数字时代，应该被取缔。难道数字技术是解释市场化的充分理由吗? 事实上，就象当初无线电频道的有限性不足以解释公共广播电视制度的建立一样，新技术的发展也不足以解释 20 世纪 80 年代以来的市场化。新技术虽然是促进广播电视业自由化的重要原因之一，技术本身却从来不是自我决定的社会力量。在美国，有线电视技术在 20 世纪 50 年代就已经成型了，但由于政府的限制，有线电视业到 70 年代后才真正发展起来。在英法两国，有线电视在 80 年代初发展得并不快，没有给原有的广播电视系统造成强大的压力，尽管两国政府同样采取了自由化的政策。在意大利和其他南欧国家，新技术也没有在最初的自由化过程中起很大的作用。^［6］

　　尽管广播电视技术从模拟到数字的转变，无疑是人类传播历史上的又一次重大技术进步，但在数字技术应用问题上，争论的焦点却集中在技术进步与各方利益的关系上。数字技术改变了传媒产业中包括广播业者、政界人士、各种特殊利益集团、新兴的竞争媒介、社会公益团体和广大媒介消费者在内的各种力量对比。市场结构在发生着巨变，没人能够预见这种变化将会释放多大的能量。总之，技术从来就不是单纯的自主性力量，而是权力结构与商业利益彼此消长的结果。技术进步和各方利益的关系需要通过政府的导向性政策进行调节。以英国为例，当 BBC 面临来自商业广播和数字技术巨额投入的双重压力时，政府做出了“中庸式”的决策: 将英国数字转型的重任交给了 BBC，而同时又削减新一轮的执照费收入。这种“大棒加萝卜”的政策从眼前看，对 BBC 是不公平的，然而正如《绿皮书》上所言，“BBC 应该通过节流、寻找其他收入渠道等办法增加收入”，这意味着BBC 在未来的商业活动是有据可依的。因此表面上削减执照费收入对商业广播是好消息，但从长远看是为 BBC 的外延型发展奠定了基础。

　　3．公共广播体制健康发展有赖于执照费制度的延续

　　回顾英国公共广播体制的变迁史，政府每次意欲打破垄断局面时总设法建立一个略显不同的电视台或电视网，如 20 世纪 50 年代 ITV的建立是为了结束 BBC 的垄断地位; 80 年代C4 的成立是为了打破 BBC 和 ITV 的双头垄断地位; 而 1990 年广播法旨在把竞争机制引入原来 ITV 垄断的商营领域，由政府招标成立另一家由广告资助的商业电视频道，即第五频道，从此改革结束了 ITV 在广告方面的垄断地位，把对广告的竞争引入了英国商营电视领域。但无论经营模式如何不同，所有机构都归属在英国公共广播体系下。如今，根据英国国家统计办公室于 2006 年 1 月公布的有关广播电视分类的最新决定，英国公共广播机构包括面向全体公民服务的 BBC、实行商业运营模式的 C4 和靠政府拨款及广告生存的 S4C。这种变化表明英国政府正在将 ITV、C3 和 C5 等私有商营的广播机构推向市场，让它们在公平竞争法则下与BskyB 展开较量; 同时也表明英国政府正在壮大公共广播的力量，将 C4 和 S4C 纳入体系与BBC 合力打造数字时代下的英国公共广播体制，与 BskyB 形成对峙。只有保障执照费的延续才能使这种新体制得以实现，一个多种资金收入模式并存的现象将出现在英国公共广播体制中。体制本身公营和商营并存的模式已经存在了 50 多年，BBC 和 ITV 从竞争对手到相安无事的对手又到数字时代的联合，这充分说明两种模式并存的可能性。BBC 在没有涉足数字电视领域时曾借助 BskyB 通过付费方式进行节目试点，尽管效果不明显，但也曾积累过经验。从历史上看，执照费制度尽管在每次委员会审查之前都会受到不同程度的质疑，但结果都是有惊无险。分析原因有二: 其一，执照费制度作为一种传统的公共财政制度，被打破是需要付出代价的。用交易理论分析，若交易成本过高，在没有找到一个更为理想的收入模式之前，维持现有制度是最经济、最理性的决策。其二，出于公民意识考虑，在英国实行税收制度要比其他国家容易一些。

　　最重要的是，执照费制度安排背后的理念是“构建传播模式时，必须把功能设定和财源安排有机地和紧密地结合在一起考虑”。为了保证公共广播服务于社会和公众，为他们提供高质量的节目，运营经费采用来自社会公众的收听费方式显然是明智之举。这种财源安排，“既排除了私人资本对广播的控制，防止了广播与报业争利而降低水准，也限制了政府对广播媒体运行实施直接的行政干涉。”^［7］370

　　四、结语

　　数字时代下公共服务广播面临的困境比起20 世纪 80、90 年代初要复杂得多。公共服务广播的两难境地在于一方面要用公众的钱维持公共理想; 另一方面，还要面对政府愈加严格的管制。如果世界范围内公共服务广播在走下坡路，那也是政治意愿的危机，因为政府通常标榜自己是公共服务广播的支持者却又不愿自掏腰包。相反，商业势力正在极力利用游说集团叫嚣管制过严，剥夺了他们的自由，事实上是获取最大利益的自由。公共服务广播作为世界整个广播电视体制中的重要组成部分，在理念和经营模式上都将接受真正的考验。无论业界和学界对其存废问题的争议如何进行，本文认为公共服务广播应该继续在维护公共利益、引领社会民主进步、提升公民整体文化素养等方面发挥重要作用，因为公共服务广播将民众视为公民，而不是消费者，其制度的延续有赖于稳定的资金来源。执照费模式是取之于公民，用之于公民的资金模式，因此也就能够建立起忠实的客服关系，这是公共服务广播体制得以长青的关键所在。

① 世界上将具有公共法人性质的广播电视媒体称为 Public Service Broadcasting( PSB) ，直译为“公共服务广播”，其中 Broadcasting 泛指Radio 和 Television 的集合，在本文中主要指电视。
② 执照费( License Fee) 是指广播电视设备拥有者应该缴纳的收听、收看节目的费用，有学者也称之为收视费，本文一律采纳执照费的叫法。
③笔者于 2007 年在牛津访学期间，在伦敦采访 Andrew 院长和 Steven 教授的内容。

参考文献:
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［2］Review of the BBC's Royal Charter: a Strong BBC，Inde-pendent of Government，Department for culture，Media and Sport［R］． 2005．
［3］Tambini，Damian ＆ Cowling，Jamie ( ed) ． From Public Service Broadcasting to Public Service Communications［M］． London: ippr，2004．
［4］Jay G Blumler ＆ T． J． Nossiter ( ed) ． Broadcasting Finance in Transition ［M］． Oxford: Oxford UniversityPress，1991．
［5］Andrew Gramham ，Gavyn Davies． Broadcasting，Society and Policy in the Multimedia Age［M］． University of LUTON Press，1999．
［6］赵月枝． 公共利益、民主及欧美公共广播的市场化［EB/OL］． http: ∥ademic． mediachina． net/article． phpid = 5017．
［7］邓炘炘． 动力与困窘: 中国广播体制改革研究［M］． 北京: 中国经济出版社，2006．

责任编辑：丁志德