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从远古走来的巡视监察至民国失去本来面目
2014年08月04日 09:50 来源:京华时报 作者:陶短房 字号

内容摘要:

关键词:远古;巡视监察;民国;失去;本来面目

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  在中国,巡视制度起源很早。

  远古时代,职官设置很不完备,巡视领土内的使命只能由君王承担。史载夏禹以“禹贡”划分九州,中国首次出现地方行政区划的概念,而拥有地方行政区划,则是建立正规巡查制度的基本条件。《周礼》中规定了天子的“巡查之制”,但实际这样做的君主并不多。

  在中国历朝历代中,将君王巡视当做定制,并贯彻始终的朝代,只有契丹人建立的辽朝。

  由专门机构负责巡视的制度,则萌芽于战国,成型于秦汉。秦灭六国后分天下为三十六郡,每郡设监御史一名,对中央监察主官——御史大夫负责,监御史制度就是地方巡视制度,而中枢根据巡视结果奖惩官员的机制,则称为“上计”。汉代大体沿用秦代地方监察、巡视机制,汉武帝一度设立直属于自己的地方巡视专员“绣衣直指使者”,这些人官职不高但权力很大。汉武帝后期,将全国划分为“十三部州”,每个部州设刺史一名,负责巡视、监察所在部州,其权力主要涉及监督吏治、司法、官员任免、官员风纪等,无权干预地方行政、财政、军事。随着中央权力的日渐削弱,刺史地位越来越高,权力越来越大,自东汉末年起,“部州”演变为比郡更高一级的地方行政建制“州”,刺史也从巡视、监察官员,演变为地方行政主官。

  巡视制度在唐代和官员考核体制结合起来,负责地方巡视考核的“使臣”级别不高,却有权给各级地方官“打分”,这些“分数”可左右地方官升黜奖惩。宋代在地方州、府、军、县普遍设立“通判”一职,主要职能是巡视、监督所在地方。

  金代一方面派遣监察御史坐镇地方巡视属地,另一方面派遣巡查御史巡视各地,二者互为补充。为避免裙带作风,规定御史必须年满六十,且奏事时其他官员一律回避。

  元代划分了22个“道”作为专门的监察区划,每个道设“行御史台”,作为中央派出之巡视机构,每个行御史台设8名肃政廉访使,作为道内巡视之专官,其中两人轮值留守,另6人分别巡视各地。

  明代在中央设立都察院,分设十三道,共设监察御史110名之多,兼有纠察中枢和巡视地方双重职能。监察御史级别很低(正七品,和县令平级),但权力很大。

  清代基本沿袭明代制度,设立都察院和十五道监察御史,和明代不同的是,清代负责巡视的监察御史出现了专业分工,分为巡按(督查吏治)、巡漕(督查漕运)、巡盐(督查盐务)、屯田(督查屯田事务)、提学(督查各地学政)、茶马(只在少数边疆地区设立,督查和少数民族部落间的茶马交易)。

  民国时期由于南北对峙、军阀割据和连年战争,虽有监察院的建制,但并未充分发挥地方巡查、监督的职能。至于北洋时期委任的“巡阅使”“道尹”等职务,实际上成为军政合一地方主官的头衔官称,“巡查监督”的职能当然也在行使,却早已和行政、军权“三合一”,失却了专职巡视官员、体制的本来面目。

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