在缺乏农业税费来源的情况下,建立农业领域的多元筹资机制,既能让财政资金起到“四两拨千斤”的效果,又能让市场机制为农业发展注入新活力。

　　中央一号文件提出:“加强资金整合,创新投融资模式,建立多元筹资机制。”去年9月,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》也提出引导和撬动社会资本投向农业和农村。这为新时期农业领域引资注资指明了方向。

　　农业领域政府与社会资本合作(简称农业PPP)作为财政支农投入机制改革的重要措施,就是一种行之有效的多元筹资机制。但在实践中,推广农业PPP仍面临许多困难。

　　村委会作为双重代理人,难以平衡项目各方利益。农业PPP涉及的主体包括政府、社会资本方、农民和村委会,其中,村委会作为集体组织的代言人和基层政府的协助者,对项目的启动和运行起着重要作用。实践中,村委会既是农民的代理人,代表农民与基层政府和社会资本方谈判,又是基层政府和社会资本方的代理人,代表他们与村民沟通。然而,虽然这种双重代理权有其合理性,但由于农业PPP项目运行中各方的诉求存在冲突,村委会的代理行为存在较大的风险。政府希望完善农村基础设施、发展乡村公共服务、促进农业规模化现代化发展、缓解财政困局；社会资本方追求投资利益最大化；农民期盼获得土地租金收益、项目分红和就业安排。如果三方围绕财政补贴、项目成本、利益分配、违约责任等展开博弈,作为代理人的村委会就很难在各方利益之间寻求平衡点。

　　资金来源不足,资金供应缺乏持续性。实践中,农业PPP项目的资金来源主要是政府财政和社会资本,从目前的情况来看,这两个方面都显得供给乏力。一方面,没有农业税费来源以后,很多地方基层政府财政缺少二三产业支撑,收入不足、债务增长,其自身的财政支出还依靠上级财政拨款和转移支付。另一方面,涉农项目见效慢、收益低、风险大等特性制约了社会资本的投资热情,鼓励民企私企投资PPP项目的政策导向,将本应承担更多社会责任的国企置于农业领域PPP项目之外。同时,农业领域PPP项目运行中的资金供应缺乏持续性。农业PPP项目的标的多是农业基础设施和农村公共服务,无论是对原有基础设施进行改造升级,对农村服务资源进行内部调整和外部调配,还是培育新型现代化农业,都需要相当长的时间、相当多的资金,一些实力不够雄厚的社会资本方往往在项目启动后不久就丧失了继续投资的能力或动力。

　　土地管理混乱,征地补偿标准偏低。农业PPP项目与集体土地有着密切联系。“三权分置”改革为农村土地有序流转提供了制度支持,使农业PPP项目有了比较宽松的制度环境。然而,在“三权分置”改革背景下,农业PPP项目的运行也会遇到一些土地方面的问题。首先,公益性农业PPP项目(提供基础设施、公共服务等)应以土地征收的方式获取,而经营性农业PPP项目(建设农业产业园区、田园综合体等)应通过农地经营权的平等流转来实现。但在实际操作中,很多地方政府没有对这两种用地途径进行认真区分,扰乱了正常的农村土地管理秩序。其次,现行立法没有明确界定公共利益的标准,关于征地补偿的标准偏低,这在一定程度上影响了农业PPP项目的实施。另外,现行立法对农村土地经营权的法律性质和权能缺乏明确规定,这不利于农业PPP项目顺利运行。