摘要：回顾一个世纪以来拉美地区住房政策的演变历史，有三个因素制约了其住房潜在市场需求的显性化，即过度城市化、城市贫困化和收入分配不公。同时，储蓄、住房补贴和抵押信贷这三个手段却从未在拉美地区成功地为提高居民购买住房能力做出明显的贡献，于是，在拉美地区公租房比重十分有限的前提下，自建房便得以大规模地存在下来。上述这些社会现象互为前提，恶性循环，成为贫民窟普遍存在的主要根源。贫民窟在拉美地区普遍经历了非法化、合法化和正规化等三个阶段，由此成为一个历史必然。拉美地区住房政策和住房供给体系百年历史的演变显示，它经历了民粹主义、新自由主义和新民粹主义这样一个“之”字型的弯路，为世人提供了很好的反面案例。

　　(中国社会科学院美国研究所，北京 100007)

　　［中图分类号］D731383［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)05-0115-08住建部政策研究中心主任秦虹同志对文中的中国启示部分提出宝贵意见，中国建设银行战略规划部刘旌博士对巴西贫民窟提供了很好的素材，这里表示衷心感谢。

　　［收稿日期］2014-08-28

　　［作者简介］郑秉文（1955-），辽宁人，中国社会科学院美国研究所所长，世界社保研究中心主任拉丁美洲住房供应体系建设存在一些致命的结构性问题，由此而成为世界上贫民窟最为集中的一个大陆。深入研究一个世纪以来拉美地区住房政策的嬗变与得失，分析拉美住房供应体系的基本框架和结构性缺陷，对积极探索和总结归纳住房建设的一般性规律问题，构建中国特色和符合中国国情的住房保障和供应体系，是非常有意义的。

　　一、“过度城市化”、“城市贫困化”、收入分配不公：住房市场潜在需求难以实现的三个主因

　　在20世纪20年代，拉美地区的城市化率平均为25%左右，到1950年达41.4%；此后的半个世纪是拉美城市化高速发展的异常时期，到1990年城市化率达70.3%，2010年为79.6%，成为仅次于北美（80.7%）城市化率位居第二的地区［1］。

　　意想不到的城市化率致使拉美城市的非正规就业比重一直非常大，“第三产业化”的特征十分明显，而另一方面，城市的“生产性吸纳”能力却十分薄弱，进口替代战略带来的恰恰是产业结构的“去工业化”，而非工业化。极不稳定的非正规就业伴随的必然是贫困化，即随着农村人口大量向城市转移，“农村贫困化”也同时向城市转移，“城市贫困化”成为过去半个世纪以来的一个重要特点。

　　拉美地区贫困率居高不下，在很多年里，贫困线以下的人口占总人口比重的一半左右，例如，1990年贫困率高达484%。只是在进入新世纪以来，随着经济持续快速增长，贫困率开始逐年下降，2013年降至226%。但即使这样，这也是贫困人口比重最高的地区之一。

　　“城市贫困化”极大地影响了城市新增人口对住房的可负担性，尤其是，收入分配不公导致低收入群体的住房可负担性始终困扰拉美地区，成为扭曲拉美地区住房体系的一个主要因素。例如，拉美最贫困的1/5家庭收入平均占总收入的比重仅为5%，而最富有的1/5家庭的收入平均占总收入的比重为47%［2］。

　　由此看来，在拉美地区，“过度城市化”导致“城市贫困化”，加之收入分配严重不公，拉美地区住房购买力受到削弱，低收入群体住房的可负担性导致这个群体在转移到城市之后不可能通过市场机制予以“正常解决”。换言之，从需求方面看，拉美地区住房市场的潜在需求十分巨大，但在变成现实需求的过程中，还需其他一些条件，否则，断裂的市场传导链条就难以接上。