众所周知，当下中国的问题大多源于社会的快速转型。快速的社会变迁使现有体制面对复杂的社会与社会问题时捉襟见肘。大家都同意应当改革，争议出在改的方法上。有的主张回到过去，有的主张加强深化现有体制，有的主张全面变革。这些方法之争背后是理念之争。这是当下的意见场最应解决的问题。从学术角度来说，重申韦伯的价值中立从方法论上看仍然是必要的，甚至是研究的前提。概因理念先行，易失去冷静的态度，影响对问题的客观分析，病因诊断错，药方也就没有意义。 

　　一、“全管全控”的一元管理体制是新中国国家政权建设的成果之一 

　　对问题的全面诊断需要高明的医生，我们试着从基层来看社会治理问题之所在。 

　　现有基层社会治理的基本框架始于新中国成立后对社会的全面改造。核心是消灭与重组。消灭是将现存的所有民间组织，无论是什么类型，包括娱乐休闲的统统取消。重组是重建一个从属于体制内的组织体系管理人群。当然这有一个过程，并伴随着或激烈的阶级斗争或者不那么激烈的社会改造。以城市为例，正如对资产阶级改造一样，进城之初的新政府并没有将所有的社会组织一概清除，而是采取了灵活而渐进的方式。先是将政治类的（反动的，封建的）、黑社会性质的予以坚决取缔打击。其他社会组织则根据情况分门别类地加以处理。比如工会类的、商会、行业协会类的、教育类的、宗教类的、慈善类的、会所、同乡会、一般社团等，根据其是否与国外有资金往来、活动的范围、资金来源、服务的人群、功能、理事会情况等分门别类加以处理。有些除旧布新，清理整顿后纳入新的体制，如工会、行业协会、商会、私立学校等；有的则直接取缔，如外国的分支机构，影响较大的民间宗教性质的，如会道门；还有的则通过政策与引导，走向自我清理，如会所、同乡会、各种民间社团。新政权的指导思想是明确的，在大势所趋下新中国成立前各种各样的、鱼龙混杂的民间各类社会团体基本得以清理消除。然后在一些领域建立人民群众自己的组织，如工、青、妇（工会、共青团、妇联）等。再如在基层社会是取缔打击保甲，建立街道和居委会。在农村则建立了乡与村级组织。如此改造的结果有两个：一是有序清洁。卖淫、嫖娼、贩毒和黑社会等任何社会都难以管理的社会顽疾在短时期内就得到基本清除。社会风气为之一变，社会治安大为好转，甚至街头流浪等也被视为滋生不安的现象经过连续突击性的从容教育安排得以控制。农村亦然。这种社会风气的好转得到全社会的一致认可，成为新政权获得普遍支持的因素之一。第二类结果就是随着各类社会组织的消除和体制内组织的建立，全部社会功能均转移给了国家。国家在管住了一切的同时，也主动与被动地承担了全民的一切。虽然这有一个过程，也有一个不同人群福利的区分，最大的区分是城乡，但城市内部也有各种层级。但无论城市还是乡村，国家（以及国家的基层代理人—村社、街道居委）在法理上与形式上承担了一切。如今很多人没有细究建国初期的这一过程，以为单位制是全权国家的原因。其实单位制的产生与这种对非体制外社会组织定位与处理方式有关。对体制外所有组织的清理和消除使所有人都从属于单一的国家管理（所有人均划分到某一具体单位）。这种单一的机制使得管理本身就包含着管与服务双重含义。这种单位制是对国家全管型体制的具体实现方式。农村虽然不如城市的单位制严格，但公社也大约可以起到类单位的作用。公社作为国家在基层的设置，管与服务均弱于单位，但大体也是严密的。 

　　这种从多元走向一元的过程是渐进的，甚至并非主动设计来的，而是新政权革命理念与革命时期管理体制的一个逐步的发展结果。笔者曾经将其称为新中国的国家政权建设过程。这种国家政权建设，是新中国以党的领导为核心对现代国家体制的构建。它建立了党的领导核心体系，建立了国家的全面权威和具有革命特征的现代官僚管理体制。这种从上到下整齐划一的管理体制整齐而有效。在基层社会中，解决了杜赞奇所说的“赢利性经纪人”问题。在杜赞奇看来，清末之后中国的现代国家政权建设之所以不成功，在基层来说，就是传统社会中充当“保护性经纪人”的乡绅被恶绅型“赢利性经纪人”取代，阻碍了国家对社会的渗透与管理。而新中国在农村基层社会的组织成功地构建了国家在基层社会的代理人，使国家得以顺利进入基层社会，从而建立了国家与个人的联结，实现了有效的资源提取与控制功能。在城市基层社会则通过以单位为主，街道居委为辅的方式更有效地达到了这一目标。这一体系无论怎么评价，是与当时的经济体制与国家发展理念自洽的。三者相辅相成，协调一致。换句话说，政治体制、经济体制、社会治理体制协调一致，和谐分工。三者均依赖于“全管全控型”的单位制管理体制。从社会问题的角度看，这一体制在当时是有效的，新中国成立初期清除了的社会顽疾基本被有效地控制住，社会治安情况良好，社会边缘人群在总体上也能够被形式上纳入体制内得到低限度的管理。即使在农村，除了特殊时期，即使吃不饱饭，也不至于饿死病死。相对来说，同一阶级人群也较为平等，腐败亦不突出。问题主要出在思想与经济活力上。长期的贫穷，哪怕是共同的，也违背了意识形态上对美好平等富裕生活的承诺。 

　　二、改革开放后全管全控一元体制亟须调整与改革 

　　改革之初民间对一元体制的突破主要都是寻求生活改善的，小心翼翼地避开了对体制的直接挑战。直到邓小平提出“让一部分人先富起来”的以经济建设为中心的改革，对意识形态作了微调。这种微调导致了最终的经济体制改革。经济体制的长期改革导致了经济增长与社会变化，必然会导致与原有意识形态和社会治理体制之间的不协调。政治体制是另外一个问题，我们聚焦于社会治理体制。在这个领域，随着市场经济的发展，将原来“困在”一个个固化单位中的人解放出来，导致了流动的社会和社会问题的出现。比如一度消失的卖淫贩毒黑社会又重新出现，无法根除。更重要的是溢出单位外的人员使原来依赖于将人固化在一个个具体单位中的社会治理方式与新的经济体制发生了冲突，无法有效应对变化了的社会。管无法管，服务更谈不上。特别是从农村出来的流动人口既不能从现有体制中获得福利，自然也很难对其进行管理。其实，后来批评的重管理轻服务并没有抓住问题的实质。改革之前的管理本身就包含着对单位中人员福利的承担。所谓下岗工人打破的就是这种终身承诺中被管的“铁饭碗”。单纯只管不服务的体制不可能长期存在下去。 

　　变化了的社会使完全依赖于体制内组织的管理体制无法实现这套制度的良好效果，而不得不作出相应的调整。然而，当时的社会体制建立并不是完全根据经济体制建立的，考之于历史细节，这套体制更多地是以革命的理念与在根据地的长期管理实践为蓝本的。而后者其实亦从属于前者。也就是，社会主义的理念、革命的逻辑、公有制的假定、计划经济的目标等等，是新中国成立初期对社会组织清除的出发点。背后是对非体制内组织的不信任。以当时的观念以及长期的革命实践形成的惯例看来，最有效的社会治理方式是将所有的人纳入到体制内加以教育与管理。即毛泽东所说的，“把人民组织起来”的真义。这种组织起来不是从下而上的，不是社会的自组织，不像托克维尔在美国看到的丰富多样的社团组织，而是统一的从上而下的单一体制。当每一个人都从属于这样一个单一体制内的分单元时，管理就变得便利高效。所以，从管理的角度说，改革前的单位制是有效的。国家虽大，人群虽多，但从中央到最基层均可以透过一个个基层单位实现对人的全管全控。 

　　这种高度有效的制度长期实行的结果影响深远。对管理者而言，除了更深层次的原因以外，也与从事具体管理工作的政府部门与人员有关。实践工作者很难放弃这种有效的制度惯性。因此，这些年的社会治理体制改革都未有对原有体制的真正挑战，而更多的是对原有体制的调整，期望将原有体制调整到适应新的社会格局。以城市基层社会为例，适应单位制解体的是对社区的类单位化构建。从二级政府三级管理到四级网络等的实质是对原有社会治理体制的灵活性扩张，试图将流动的人群纳入到社区中去。但是这种扩张加大了政府管理的负担，效果亦差强人意。但管理者反思的结果是认为社区太大，居委会资源太少，人员素质不够等，因此，开出的药方是进一步强化街道居委会，加强社区的投入。最后“网格化”则是试图在社区范围内划出一个个小的虚拟的“单位”，以平台的形式重新构造了一个拟制的管理单位。 

　　除了管理者之外，长期的教育与生活经验使民众不仅形成了对国家的高度认同，也形成了对国家政府的高度依赖，全能国家深入人心。政府部门的很多人常常发出感叹，认为民众将自家的事也推给政府，什么都找政府。这种什么都找政府的现象是个人从属于国家的人格体现。这种人格具有很强的爱国精神和民族观，但也有很强的依赖观。认为国家有责任管理一切，只有体制内组织是值得依赖的。 

　　因此，管理者与被管理者的一致之处在于对社会组织的共同的不信任。特别是老的一代，对国家有着最高信任，表现为对体制内稳定性的高度追求，对任何社会组织有着自觉的审查目光与轻视心理。作为管理方则表现出一定的矛盾心理并作出一些地方性的、试探性的溢出现有体制性的改革。一方面，多管多控性的思路仍在，利用高科技手段的细化网格化管理、调整组织、强化人员等就是这种全管全控思路的体现。但另一方面，一些新兴的社会组织毕竟再次出现了，完全排除体制外组织变得不再可能也没有必要。在流动的社会里，社会组织是管理人员的另一有效技术。因此，政府开始强调发展社会组织。受到一定程度控制的商会、行业协会、文教社会团体以及转制的事业单位得到支持与鼓励。再如在社区内建立文娱等社区组织是社区的一项任务，并得到政府的资助，甚至社会工作也得到了政府的认可与支持。政府意识到很难完全指望体制内的组织，包括居委会来完成所有的社会治理事务，因此期望借助政府购买服务的方式实现社会治理与服务，并接纳了自治、社会治理的概念。但民间的基金会、一些慈善类组织、民间NGO、宗教组织等仍被严格地控制。更重要的是，在基层社会治理格局中，仍然试图以现有体制内组织，如居委会、村委会为主导者实现对其他社区组织，包括城市的物业、业委会等以及农村的老人会、宗族组织等的领导与监控。其内在仍然是一元化管理体制的体现，只不过是更为灵活与柔性的。不能被体制内组织领导与管理的社会组织是不受鼓励的，根据其性质不同而加以处理。 

　　因此，现有的社会治理体制呈现出多面性。一方面是体制内组织管理范围的扩大，职能的扩大，社区组织的官僚性加强，网格化管理成为各地纷纷仿效的改革措施。另一方面，自治、发展社会组织、建立社会工作服务体系，加大政府购买服务等也被纳入改革之中，成为常规性的管理方式。目前来看，这种以体制内组织管理为主，社会组织为辅的管理方式仍然发挥着作用，但是成本效益并不高。比如各地频发的社会冲突、群体事件的增多而没有良好的解决方法等都表明这一制度的有限性。这里面的根结在于现有的社会治理体制与经济体制和现实社会不再适应。 

    三、应放开地方积极性鼓励社会治理领域创新 

　　不能说以上的改革不是调整，而且这些调整确实在一定程度上起到了作用，至少基本应对了社会变化。任何一个制度如果不耗尽它的制度效能很难进行主动的根本性调整。然而，头痛医头、脚痛医脚式的调整毕竟不是真正的制度变革。从管理学角度来说，突然的、彻底的改革是不可取的。出于理想的制度变革也往往难以达到理想的效果。因此，这种探索性的社会治理体制的变革是有其理论与现实依据的。然而，对这种改革需要有清醒的认识。过于迷恋于全管全控体制的效力，不断地强化现有体制的旧的因素，不敢真正触发社会的活力是需要反思的。任何一个建立在现代经济基础上的现代社会都不可能实现全管全控式的社会治理体制，因而也不可能在基层社会构建一个代表国家进行全面管理的基层组织。如果有，也不过是形式化的。因此，只有认识到这一现实，解放思想，结合现有体制和组织优势，多方试验，才能够建立与经济体制和现实社会相适应新的社会治理体制。 

　　而社会领域的创新与经济领域一样，需要充分放开地方的积极性，鼓励地方自主创新，发展出地方自己的管理模式。在小的基层社会范围内，在总体法律框架下，发展出地方政治、经济、社会体制协调性创新。马克思早就说过，生产力的提高、经济的变化对上层管理体制提出了适应性要求是社会发展的基本规律。在尊重规律基础上创新适合新的经济与社会状况的社会治理体系，而不是试图从理念、惯性或者安全角度出发固化旧的东西，甚至主张回到过去才是顺应社会发展的应有之道。 　　

    （作者：华东理工大学社会与公共管理学院教授）