社会救助是国家与社会面对社会弱势群体提供款物接济和扶助，以维持其基本生活需求的各种措施。社会救助对于实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。从各国社会救助发展历史来看，社会救助通常被视为政府的重要责任，是各国政府反贫困的主要社会政策。

　　近十几年来，各国社会救助发展变化最为显著，在救助内容上，从最初以满足物质需求为主到应对权力与能力的贫困，到努力促进社会融合；在救助方式上，从单一手段的救助到多种手段的救助，特别是强调发挥社会救助服务作用，实现现金给付与救助服务相结合，由此实现精准反贫困，达到改善弱势群体经济状况，提升人力资本，缓解代际贫困的政策目标。中国社会救助体系经过三十多年的建设，解决了体系不完善、制度“碎片化”等问题，目前正处于优化发展的关键时期，因此，全面推进政府购买社会救助服务具有重要的现实意义。

　　一、推进政府购买社会救助服务的重要意义

　　1．实施社会救助服务有助于我国社会救助制度的转型和升级

　　长期以来，我国社会救助采取的主要方式是提供现金或实物，操作简单，管理方便，但社会救助实施方式单一化，救助效果无法获得提升。无法满足救助对象差异性与多样化的救助需求，难以对救助对象的困难和成因采取有针对性的解决措施。因此，当前急需拓展社会救助服务内涵，在社会救助手段和方式上，促进由传统的、单一的物质和现金救助转向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度上发挥社会救助的综合效用。

　　2．开展政府购买社会救助服务有利于政府职能转变，有利于培育和发展社会组织

　　政府购买服务是推进政府职能转变的重要举措，是提升基本公共服务的有效途径，长期以来，我国公共服务的提供主要以政府直接提供为主，由此造成的问题是，政府大包大揽，职能庞杂，公共资源的配置效率不高，而且政府也很难准确把握服务的需求。公共服务，特别是社会服务提供方式由政府为主，转变到政府和社会力量共同提供，政府职能转变的一个重要方式就是向具备条件的社会组织转移部分职能。而社会组织在承担社会服务职能的同时，发挥着完善政府公共服务体系、促进公民有序参与、推动政府由全能政府向有限政府转变等方面的重要作用。

　　二、社会救助服务的内涵和类型

　　1．社会救助服务的内涵

　　广义的社会救助服务，主要指涉及到社会救助的行政管理性服务以及提供给受助者的劳务服务这两个方面，即行政管理性服务和专业劳务服务。狭义的社会救助服务，是与社会救助的现金给付、实物发放相对应的，向救助对象提供劳务的救助方式。可将其定义为：由政府主导，引导社会力量共同面向救助对象，尤其是那些有老年人、儿童、残疾人以及失业者和重大疾病患者等特殊对象的贫困家庭，针对贫困家庭及其成员存在的差异化需求与问题，提供生活照料、教育与就业、医疗康复等方面的日常照料服务以及其他社会支持性服务。

　　2．社会救助服务的类型

　　社会救助服务主要包括生活帮扶、心理疏导、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等多样化、个性化服务。社会救助服务可以划分为“三类七项”：即安老服务、康复服务、儿童托管服务、就业促进服务、有条件现金援助、青少年课业辅导服务、支持小组服务，将这七项服务按照其实施的目标可归纳为三种类型：日常照顾型服务、能力发展型服务、支持融合型服务。

　　第一，安老服务。对象是有65岁及以上老年人的低保或低保边缘家庭。其目的在于解决贫困老人日常照料和生活问题。主要内容包括：依据老人自理程度不同提供不同层次的护理服务，对有一定自理能力的、居家养老的老人提供上门服务、社区照顾、日托、外出陪护等服务，对在机构养老的老人，由政府财政负担相关费用，养老机构提供照料服务

　　第二，康复服务。实施对象是有中度残疾、重度残疾或者重大疾病患者的低保或低保边缘家庭。其目的在于解决残疾人、重大疾病患者的日常照料问题，并且进行康复训练帮助其恢复一定生活能力。内容包括：健康检查、日常护理、康复训练、外出陪护等服务。

　　第三，儿童托管。对象是有未成年儿童的低保或低保边缘家庭以及单亲家庭。其目的在于弥补贫困家庭或单亲家庭在照顾儿童方面能力的不足。主要内容包括：儿童课后托管、临时看护等。

　　第四，就业促进计划。实施对象是有劳动能力而处于失业状态的低保和低保边缘家庭成员。其目的在于通过技能培训、就业咨询、社区就业等方式帮助有劳动能力但因制度性、结构性因素或自身竞争力不足而失业的成员实现就业。内容包括：就业咨询、公益性岗位、技能培训、社区就业等。

　　第五，有条件现金援助。实施对象为低保家庭和低保边缘家庭中有劳动能力而处于失业状态的成员。为贫困家庭提供小额贷款、个人发展账户等资产建设项目，提供现金的同时设定一定的条件——包括参加教育培训、接受金融知识培训并提供咨询服务。使受助者发展人力资本、提高低收入群体的“可行为能力”和家庭资产积累，实现长期的脱贫和能力建设。

　　第六，青少年成长计划。实施对象是有18岁及以下的未成年人的低保或低保边缘家庭。其目的是提升青少年的能力，缓解代际贫困传递，消除自卑心理。主要内容有：课业辅导、技能培训、成长辅导、心理支持等。

　　第七，支持小组。实施对象是弱势群体中的老人、残疾人、未成年人以及单亲家庭等。其目的是在同质性较强的人群间开展小组工作，促进分享经验和交流互动，形成必要的社会支持网络。主要内容包括：老年人互助组织，发动低龄老人帮助高龄老人，自理程度高的老人帮助自理程度较低的老人形成积极互动；可以针对不同群体开展类似单亲妈妈支持小组、残疾人互助小组、妇女发展小组等形式多样的服务。各种支持小组是支持融合型服务，支持性小组与互助组织提供情感支持和经验分享，促进社会互动和融合。

　　总之，以分类救助为原则，以满足差异化的需求、促进能力发展和社会融合为救助服务的目标定位，导入日常照顾型、能力发展型、支持融合型三个层次的社会救助服务内容，逐步达到个人问题解决，能力建设和社会融合与社会公平的目的。

　　三、确立政府购买社会救助服务的管理体制和机制

　　通过对民政部社会救助司和联合国儿童基金会在江苏张家港市、安徽芜湖市、成都青羊区三地联合开展的“扩展社会救助服务内涵试点项目”的评估，本文认为大力推进政府购买社会救助服务的关键是确立政府购买社会救助服务的管理体制和机制，其主要内容是：

　　1．政府主导和社会参与

　　第一，明确保障基本生活的目标和分类救助的原则。政府购买社会救助服务需要立足我国的基本国情，坚持尽力而为、量力而行，优先保障弱势群体的基本生活。针对救助服务对象的困难和需求程度，实施有针对性和差异化的救助服务，从而全面提高社会救助的水平和效果。

　　第二，增加各级政府对社会救助服务的投入，强化政府的监管作用。探索将购买社会救助服务经费纳入各级财政预算；争取设立社会工作服务社会救助对象专项资金，形成财政投入的长效稳定机制；加大留存使用的彩票公益金对社会工作服务社会救助对象支持力度，及时回应社会救助对象急需紧缺的服务需求。制定和完善社会救助服务的政策法规和管理制度，按照公开、公平、公正、及时的要求，规范社会救助服务行为，加强监督管理，使社会救助服务管理工作规范化、制度化和法制化。

　　第三，促使社会力量成为社会救助服务的主体。出台政府购买社会救助服务的具体办法和措施，将部分事务性、临时性、服务性工作承包给社会组织、专业社会工作机构和竞争性市场主体承担。积极推动专业社工组织和人员进入社会救助服务领域，社会救助服务是一个系统工程，它需要对贫困家庭“全面照顾，重点关怀”，从个人、社区、政策等层面针对救助者的“问题”和“困难”、“需求”和“期望”进行多层次、多面向、多角度的需求评估和积极干预。专业社工组织和人员直接进入社会救助服务领域，从救助预防、救助对象评估、救助方式衔接以及救助对象的服务转介等工作，能全面提高社会救助的针对性和有效性。

　　2．采取项目制的运作方式

　　项目是在一定时间内为了达到特定目标而调集到一起的资源组合，是为了取得特定的成果而开展的一系列相关活动。项目通常都有明确的目标，执行要通过完成一系列相互关联的任务，通过整合资源，以便达到项目目标。项目制运作是以目标为导向解决问题的过程，每个项目以及项目中的每一项任务都具有明确的目标。项目管理人员正是以这些目标为导向，逐一地解决问题，最终确保项目的完成和组织战略的实现。

　　政府购买社会救助服务采取项目制运作能够促成政府主动将项目的策划设定、资金管理、操作实施，以及人力、物力、财力和信息等资源向承接救助服务的社会组织倾斜，一方面可以促使政府职能的转变，实现传统民政向现代民政的过渡。另一方面通过政府购买社会服务和引入专业社工等措施，可以使社会组织的自主性和专业性得到有效的增强，带动社会组织的发展与激活社会组织的能力，提升社会救助工作的效率。

　　政府购买社会救助服务采取项目制运作方式，需要民政部门依据社会弱势群体的各类需求，采用项目管理的方式，把社会救助工作所涉及的零散服务“打包”成项目。社会救助服务的项目化运作可以引入科学管理和社会工作的理念，按“社会救助服务项目招投标”和“社会救助服务项目公益创投”两种方式实施。

　　从江苏张家港市、安徽芜湖市、成都青羊区三地试点开展过程来看：第一阶段的项目化运作，由于存在社会组织的数量较少，以及承接服务的能力相对较弱的现状，社会救助服务项目化的运作可以通过政府设立社会救助服务项目，采用单一采购的招投标形式和政府委托的形式购买社会组织所提供的服务，以起到扶持和培育社会组织的作用；第二阶段的项目化运作，这一阶段社会救助项目化运行主要建立在社会组织数量较多且能力较强的前提下，鼓励社会服务组织开展竞争，社会救助服务的运行主要采取救助服务招投标和救助服务公益创投的形式进行。

　　3．强化社会救助“三化”的配套改革

　　第一，社会救助服务专业化。首先，推进行政管理性服务主体社工化。在基层社区，按照一定的户数和人口比例在社区设立低保专员岗位，吸纳专业社工承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理性服务。针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式提高其管理服务的专业化水平。其次，实施专业劳务服务主体社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，聘用长期或临时的专业社工人员，也可以购买专业社工组织的服务。总之，鼓励社会工作专业机构进入社会救助服务领域，建立和健全社会救助服务标准，强化社会救助服务第三方评估，逐步形成社会救助的服务品牌。

　　第二，社会救助服务信息化。建立全国社会救助服务信息数据库，形成纵向贯通、横向互联的社会救助服务信息共享机制。为政府购买社会救助服务决策、数据查询和动态管理提供依据。建立各类专项救助信息的管理和对接平台，确保专业社工能够有效、及时介入，社会组织可以利用信息库获得需要受助者的准确信息，帮助筛选服务对象、评估受助者需求与问题，设计救助服务方案等。

　　第三，社会救助服务协同化。以跨部门社会救助服务资源互补整合为出发点，围绕弱势群体需要解决的突出的社会救助服务问题，在基层管理中探索各种跨部门的协同协作形式，形成社会救助服务的合力，全面增强社会救助托底的能力。另一方面，完善服务引领机制，充分发挥社工组织和人员在整合资源、专业引导方面的独特作用，组织发动志愿者及其他专业人员为社会救助对象提供服务，进一步扩大社会救助社会工作的参与范围，拓展社会救助服务内容，更好地满足社会救助对象多元化的服务需求。