【作者简介】温铁军　农业部农村经济研究中心研究员。

　　背景与问题——中国的城市化为什么滞后于工业化

　　一般认为，中国城市化发展水平滞后有三方面的原因：一是高资金密集的重型工业化发展战略的影响；二是城乡“隔绝”的政策制约；三是单一的国家投资建城的建设方式限制了城市的更快发展。这些观点都对，但仍然不足以解释中国的特殊性问题。因为，1949年新中国建立之初，毛泽东曾经明确认识到“工业化带动城市化”的规律，而且在中国“一五计划”期间也有表现，1952—1957年的5年间， 城市人口增加了3千万。后来中央政府在“城市化”问题的决策上确实有过重大改变。自50年代初到80年代初，中国城市化进展缓慢，甚至出现城市数量的减少，其中小城市由115个减少到105个，小城镇由5400个减少到2900个。对此，本文分析的原因和过程如下：

　　1.　国家工业化过程中形成的结构偏差及其派生的“资本排斥劳动”。由于1952年中国在工业化之初获得的“启动资本”，即来源于苏联在第二次世界大战中形成的大型制造业对中国的转移，其后的工业化进程中采取的也是重工业优先的发展战略，因此必然产生结构性偏差及资本不断增密、不断排斥劳动的内在机制。例如，“一五计划”时期国家投资重工业、轻工业、农业的比重分别为36%、6%和7%。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。总之，在国家工业化的1952年到1977年间， 工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点，而工业就业份额只上升10个百分点。就业结构滞后于产业结构的差距十分明显。

　　2.城乡分割对立的二元结构形成。为保证国家继续推进重结构的工业化必需的资本原始积累，从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。这些政策虽然大部分在50年代初期就陆续提出了，但是直到1958年利用人民公社这种政社合一的体制，才能强制性地全面落实。也就是在人民公社时期，国家才实现了最大限度地从农民手中获取低价农产品，维持限定的城市人口的低工资和低消费水平，以得到更多的剩余价值来实现积累的目标。国家工业化的推进不仅没能导致就业结构的同步调整和城市化发展，而且为了维持资本密集、排斥劳动的城市大工业，国家又不得不建立一套具体的城市社会保障制度，这就形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾。

　　3.对城乡分割的二元结构这个基本体制矛盾的认识。这个基本体制矛盾从根源上分析，应该归因于民族命运使然：既然我们这个人口膨胀、资源短缺的小农经济国家通过“复制翻版”重工业、短期完成了国家工业化这个特殊历史进程，就得承受这种“重型”偏斜工业化必然伴生的制度“成本”。因为，一方面中国所有位于世界前列的经济成就一旦被人口平均，就不得不堕入发展中国家行列；另一方面，这个基本体制矛盾至今难以解决，70%的农村人口仍然停留在自给半自给社会而不能进入现代市场。

　　4.中国城市化发展滞后带来的负面影响。按照改革开放20 年的GDP增长速度，中国本来应该处于城市化加速的发展阶段中，但按照国家公布的统计数据，除了现在600多个大中城市之外，全国2800个县、 市大部分人口规模不足；还有19000多个建制镇，平均人口规模也不到1万人。有研究表明，中国城市化水平滞后带来了一系列矛盾和问题，严重阻碍了中国的经济和社会发展。

　　农业人口比重高的直接后果是农民商品化消费水平低，造成“大中国，小市场”。50年代中后期，我国农村市场的份额呈现快速下降的趋势；60年代中期农村市场有所恢复，但仍然与城市市场有很大的差距；80年代农村市场份额开始大幅度提高，并曾经一度超过城镇的份额，但80年代中期以后又开始下降；进入90年代下降趋势持续，接近60—70年代中期改革前的水平。

　　城市化发展的滞后还造成人口结构、资源占用和收入分配结构不合理。到1999 年中国城镇人口和乡村人口占全国总人口的比重分别为30.1%和69.9%，而同期城乡居民的年末储蓄存款余额却分别占总量的大约80%和20%，有关研究认为城乡收入差别基尼系数已经超过0.4， 农村集体和农户生产性固定资产占有的比例也偏低。其次，中国第一产业占GDP的比重只有18.7%， 而第一产业劳动力占总劳动力的比重却仍然高达49.9%；就业结构与产值结构严重不对称。第三，加大了产业重组的难度，限制了第三产业的发展。国际经验表明，在城市化水平滞后的前提下，第三产业不可能有正常的发展。第三产业的不发展，极大地削弱了中国产业在其结构推移过程中吸收农业剩余劳动力的能力，使农民的就业领域没有得到充分扩展，从而也使产业结构调整可能带来的增加农民收入、促进整个经济发展的潜力不能充分释放出来。

　　目前，需要大力推进中国城市化进程还有两个特殊的背景：第一，近10年来农民收入增长减缓，1989—1991年曾经出现过连续3 年收入增长幅度下降的现象，到1997—1999年又再次出现，其中1999年农民收入仅增长3%—4%，远低于城市8%—9%的增长速度。第二，尽管政府采取了扩大内需的一系列战略措施，然而由于农民收入增长缓慢、实际购买力低以及对未来的增收预期不良等因素，使农村市场启而不动。这些问题都突出了中国推进农村城市化进程的迫切性。

　　中国城市化道路的选择

　　如果各种观点简单归类，可以说有“大城市”和“小城镇”两派。如果细分则目前至少有5—6种不同观点，从大到小依次为：一是“大都市圈战略”；二是“大城市道路”；三是“优先发展人口低于30万的中小城市”，四是“优先发展县级城关镇”；五是“小城镇，大战略”。其他的争论主要有“集中型的大中城市与分散型的小城镇”之争，“城关镇与建制镇”之争；另外，还有多元模式的主张等。

　　经过长期争论，这些不同意见目前已经初步形成3 个“共识与分歧”：一是在城市化滞后的认识上，理论界已经形成共识，但在城市化为什么滞后于工业化的问题上有分歧。二是在要加快城市化发展的认识上已经形成共识，但在发展什么类型的城市上有分歧。三是对城市化进程中必须加强体制改革已经形成共识，但在怎样改革、以什么为重点等问题上仍然有分歧。

　　1.主张发展大城市的意见。大多数认同规模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。原因是大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。因选择的工作不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进了城市的经济发展。他们还认为，小城镇是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就象分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。

　　2.反对发展大城市的意见。现有大中城市的主要制约是：其一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出。大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾。其二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化；其三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误。

　　3.小城镇的发展优势。其一，改革以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础。其二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；其三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力。

　　4.小城镇发展道路的两种选择。一种观点认为应该重点发展县级镇，即通常所说的“城关镇”。原因有四：一是有利于发展主导产业；二是县级政府有较为完善的管理权限；三是县级的规模适度；四是县级政府更关心城关镇的建设，有利于促进城关镇的发展。另一种观点则反对以发展城关镇为主；原因有三：一是城关镇地价较贵，“门槛”过高；二是县城所在地部门设置健全，收费功能很强，企业的生存与发展空间小，难以促进产业的发展和人口的聚集；三是县级的主要财力用于支持地方国营企业，这将重蹈国企发展的覆辙。

　　5.主张多元模式的意见。持此观点的人认为，上述“大小之争”和“城关镇与建制镇之争”根本没有必要，要解决的只是现代化、城镇化的问题，而不是要发展哪一类城镇。中国自改革开放以来，不是人口的城市化，而是地名的城市化。城市数量增加了两倍，城市人口却只增加了10个百分点，而且主要是城市人口的自然增长。中国人多地广，地域差异性大，商品经济不发达，工业化水平低，不可能采取单一战略模式去解决城市化问题，而应采取“多元化、非均衡、逐渐递推、综合发展”的战略。所谓多元化，就是指目标模式的多样化；非均衡指各期主攻方向不一，各有侧重；逐级递推指实现战略的阶段性；综合发展则是就效益而言，近期以经济效益为主，兼顾社会效益和生态效益；中期以社会效益为主；远期以生态效益为主。

　　中国农村小城镇发展的主要问题

　　1.“两个基本矛盾”与“两个历史阶段”。中国小城镇的发展之所以具有其特殊性，主要是由中国“两个基本矛盾”与“两个历史阶段”造成的。所谓两个基本矛盾，是指“人地关系高度紧张”的基本国情矛盾和“城乡分割的二元结构”的体制矛盾。研究结果表明：人地关系高度紧张产生了巨大的剩余劳动力和小农村社经济，而城乡分割体制和小农村社经济又使这些巨量剩余劳力被滞留在越来越狭小的土地上，加剧了人地关系的紧张，从而形成了一个恶性循环。所谓两个历史阶段，是指在改革开放前，以中央政府为主导，在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制相辅相成的制度体系，获取大量农业剩余，进行国家工业化建设的原始资本积累过程，和改革开放后由地方政府主导的地方工业化的资本原始积累阶段。这两个阶段都是工业资本的原始积累，都需要把农民和农村作为提取积累的对象，尽管本质上没有差别，但提取积累的主体分别是中央和地方的不同层次政府，因此出现了前30年大城市得到发展，后20年小城镇（市）大量增加的阶段性特征。

　　2.小城镇资本积聚的两个主要来源。改革以后开始的地方工业化阶段与过去有所不同：一方面是以家庭承包经营制度为核心的农村土地产权制度变革的推行，农民获得了土地剩余收益的索取权，使得农产品出现了剩余，为农村集市贸易的恢复创造了条件。随着国家统购统销体制的改革，农产品市场的迅速恢复成为现实。另一方面，对农村非农就业5%限制的取消，农民获得了就业自由， 在农村剩余劳力绝对过剩的压力和农业比较利益低下的驱使下，必然要向收益更高的非农产业转移。在城乡分割的经济体制下，就地兴办乡镇企业成为必然的选择。

　　但是通过上文分析我们应该认识到，无论中央还是地方的工业化，无论城市化还是城镇化，都只能从农村提取积累（参见下表）。

　　1952年—1998年我国工农产品剪刀差表

　　单位：亿元

　　年份　1952　　1957　　 1960　　 1965　　 1970　　 1975　　1980

　　金额　24.26　49.32　　127.23　 122.31　 163.02　223.82　300.34

　　年份　1985　　1990　　 1991　　 1992　　 1993　　 1994　　1995

　　金额　391.80　726.45　968　　　1251　　　1718　　 2189　　2671

　　年份　1996　　1997　　1998

　　金额　2826　　3144　　3591

　　资料来源：根据徐志全《中国工业化非均衡进程与农业政策选择》一书的有关资料和作者推算数据制作

　　应该承认，后20年、尤其是最近10年剪刀差数额扩大的趋势更严重。因此，一方面农产品市场复兴和乡镇企业的发展以及由此所带来的农村工业品市场的形成，客观上成为农村城镇资本积累和积聚的两个主要来源；另一方面，地方政府主导的工业化和城镇化事实上也是对农民和农村的剥夺。

　　3.制约小城镇发展的因素。其一，80年代末以来在由地方政府主导的“地方工业化”和城市化的高速发展过程中，县以下地方政府利用土地进行资本原始积累，由此引发出政府腐败及其与农民和农村基层组织的一系列矛盾。在中央最近已经明确农民地权30年乃至长期不变的政治承诺影响下，如果不能通过产权制度创新找出政府和农民都愿意接受的办法，土地征占的冲突会愈演愈烈。其二是人口与资源关系高度紧张的基本国情矛盾对中国经济发展的制约越来越突出。如果把80年代中期以来的全社会消费品零售额比例按照城市、县级城镇和乡村三个层次划分，县以下城镇和乡村的消费比例从80年代末期以后不断下降，90年代尤其明显。

　　如果能够通过综合改革打破城乡对立的二元结构、促进农村小城镇发展，加快自给性消费的农业人口转变为市场消费的城镇人口，则尚有可能改变“大中国，小市场”的局面；倘若再延宕下去，中国将很难通过进一步调整经济结构创造的增长，来参与21世纪的国际竞争。

　　4.对于教训的认识。我们在近年来大量调查研究的过程中认识到：在本世纪末中国城市化加速发展中，一方面地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上不能有效抑制各级政府在财政严重亏损压力下对耕地“农转非（从农业用地转为非农业）”巨额增值收益的渴求。另一方面，乡镇企业资本增密和以私有化为主的改制中，出现了始料不及的资本排斥劳动、使农业劳动力的非农就业连年下降的问题，同时也并不因为产权清晰而出现原来坐落在乡村的企业向小城镇自然流动集聚。这两个方面的问题都给小城镇发展带来阴影。而且，我们不得不承认：小城镇数量的增加尚未起到通过大量吸纳农业人口和促进乡镇企业集中，来缓解人地矛盾，调整产业结构的作用。

　　地方政府正是利用现行农村集体经济在体制上的弱点，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。而同时由于地价过高，农民和企业向小城镇转移的积极性大大降低，小城镇发展由此也陷入两难困境。

　　简单结论

　　1.发展小城镇的目的是解决“三农问题”。我们认为：城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言，农村以小城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业、农村衰败和农民破产的教训，中国提出“小城镇，大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。

　　这需要一系列的改革措施。而区域经济发展本身决定了不同的经济区域有不同的发展模式，需要分类指导。应该进一步改革农村社区土地和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的劳动力和过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

　　2.解决与小城镇发展相关的产权问题。第一，乡镇企业的产权改革，应推广农民共有的股份合作制，保持其原有的以社区公共福利和劳动力就业最大化为目标的属性；同时必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性，通过清产核资，推行股份合作制，重新予以明确。第二，农村小城镇的土地制度必须体现农民作为农村财产的所有者的权益，我们认为，对于县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置，应在统一规划的前提下，允许农村集体土地以作股等多种方式参与城镇开发，鼓励农民把在农田基本水利建设中创造出来的“地滚地、地换地”等经验用到城镇建设中，分享土地农转非所带来的增值收益。

　　3.重点发展中心镇。由于小城镇近20年的发展基本上是数量的扩张而人口规模严重不足，因此应该明确强调发展包括县级城关镇在内的中心镇，一般乡镇则限制发展。如果在15 年内集中发展1 万个中心镇， 2800个县市平均每县市3—5个，可将未来需要转移的2 亿农村人口的一半集中在这里。另外，如果小城镇的建成区面积由目前平均每个镇0. 3平方公里扩大到1平方公里，按每平方公里投资1亿元计，现有近2 万个小城镇中有70%扩容，则可能需要投资总额9800亿元。15年平均下来，每年就要有650亿元，如果计入带动效应，则每年就会有不少于2000 亿元的投资，每年约可增加700万城镇人口的市场消费。 新增消费额至少每年可有360—400亿元，相当于农村市场消费额每年增长两个百分点，这有可能成为拉动经济增长的长期因素。

　　4.改革管理体制，理顺建制镇与村自治的关系。城镇化发展应该与村民自治协调，不得违反村民自治的有关法律。建制镇可以与上级分权，但无论怎样设立机构，其管辖范围应该限制在建成区内，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。