【作者简介】徐湘林，1955年生，政治学博士，北京大学政治发展与政府管理研究所教授(北京　1　00871)。

　　【内容提要】本文通过批判性分析政治发展理论和政治变迁理论的体系缺失，提出建立指导政治改　革经验性分析的中层理论的构想。鉴于中国政治改革渐进性与持续性的事实和特征，本　文以政治改革的政策选择、政策制定和政策实施过程为基本范畴，试图构建政策过程的　分析理论，使其能够运用于中国政治改革的经验性描述和理论概括，并能够对中国政治　改革的具体问题给予理论上的解答。

　　【关 键 词】政治发展/政治变迁/中层理论/政策过程/政治改革

　　近年来，中国政治改革的理论研究在相当程度上受到政治发展理论以及替代理论的影响。然而，该理论在分析发展中国家政治变迁中所存在的方法论局限和理论体系的缺失　却较少为人们所认识。尤其是在中国政治改革的研究中，政治发展理论所设置的理论假设、分析框架和变量关系都被想当然地沿用于对中国的实际政治描述和解释中来。因此　，有必要对这些理论的基本内容和观点进行批判性评述，以比较和总结中国政治改革理论的疏失和方法论的局限，寻找更可靠的理论分析工具。

　　一、政治发展理论的缺失与替代理论的意义

　　从20世纪50—60年代以来，西方政治发展理论家们试图运用特定的分析框架和概念工具，以及西方民主国家的发展经验，来比较分析不同发展形态和程度的政治变迁和适应　的问题，并期望最终建立普适性理论体系。然而，这种努力遇到了极大的困难和挑战。面对众多不同历史文化背景的政治体系的不同发展经历，以少数国家经验性研究建立起来的理论解释、分析范式和测量指标不断被其不完善性和局限性所困扰。这也造成了对政治发展宏观理论研究热情的减退。从1970年代以后，由于政治发展宏观理论不断遭受方法论和经验研究方面的批评，已经很少再有人从事宏观政治发展理论的探讨。不少研究者将兴趣转向了第三世界的发展和区域研究，转向对特定文化区域发展战略的探讨，而着重点也从政治发展转向经济发展战略和发展模式与政治制度的关系等政治经济学方面的课题，一些有别于政治发展的替代理论也相继提出。

　　政治发展理论的困境在于它所追求的理论普适性目标和有西方中心论之嫌的价值体系的冲突。从一开始，政治发展学者们就想建立一个能够用来分析解释所有特定社会政治　发展现象和规律的宏大理论(grand theory)，这一宏大理论不但要能够自成一个完整的体系，而且要具有理论诠释(interpretation)的意义(注：理论诠释主义者不但寻求对事实的精确概括和解释，而且还要寻求解答与社会观念相关的那些有目的的行动的理由。为此目的，理论诠释首先需要建立可以直接进行评估的规范标准，然后在这些规范标准与一般因果理论之间建立联系，最大可能地解释某一特殊社会的实践行动与其他社会的实践和传统之间存在的连贯性和可理解性。Harry Eckstein,Case Study and Political Science.In Fred I.Greenstein and Nelson W.Polsby(eds.),Handbook of Political Science,vol.1,Political Science:Scope and Theory.Reading,Mass.:Addison-Wesley,1975,p.81;Donald Moon,The Political Inquiry:A Synthesis of Opposed Perspectives,op.cit.,173.)。政治发展的宏大理论试图从动态和静态两个层面建立自己的理论体系。从动态的层面，政治发展被定义为政治形态从低级阶段向高级阶段，或者从传统阶段向现代阶段的变迁过程。不管是将这种发展阶段分为传统和现代的二分法，还是传统、现代化和现代的三分法，政治发展都被认为是方向已定、目标明确和不可逆转的政治现代化过程。这种传统—现代的发展观试图将西方发达国家的政治特征与发展中国家的政治特征进行区别，并从它们的差异中归纳出彼此不相容的政治形态，以前者的政治特征作为后者应该追求的发展目标，并以此建立政治发展的理论分析框架。这一发展的理论框架在寻求其理论解释的普遍意义的同时，也表现出一种明显的、具有道德价值判断的观点，即把西方(或更确切地说把英美)现代政治体系看作成功经验和优势体制的楷模，并将其介绍和推广到发展中国家(注：例如，利普塞特在他的《政治人》一书中认为，社会现代化与政治民主密不可分，彼此相辅相成。国家一旦达到更高的识字率，形成更强的社会流动，具有更多的广播和电视，就会加速民主的进程。见利普塞特《政治人》(刘钢敏、聂蓉译，商务印书馆，1993年)第33—40页；希尔斯则认为，历史发展或演进就是通往现代性，就是通往民主，新兴国家的民主必须建立在人人平等之上……走向现代性就是走向科学性……现代性就是西方化。见EdwardShils,Political Development in the New States,Paris:Mouton,1966,pp.8—10。)。从静态的层面，政治发展理论则试图通过建立一整套测定指标来衡量特定时期的特定社会政治发展的程度。尽管各学者提出的测定指标的表述和归类各有不同，但被多数人所认同的指标明显具有西方政治系统的特征和价值观的烙印，许多标准与非西方民主政治体制的经验和现实相去甚远。

　　从研究途径和价值取向的角度来看，政治发展理论主要是建立在多元主义理论价值的基础之上的。这一理论在美国有着深厚的思想根基和政治现实意义，并在价值取向上符　合美国自由主义民主体制的现实需要。多元主义以及新多元主义以社会为中心，认为社会政治力量在政治中具有决定性的重要意义，而国家的作用则是协调来自社会的各种不同的政治和利益要求，尽可能达到一种平衡和合理的政治输出和政策结果，以维护政治和社会的稳定。因此，社会团体、政党、选举、利益表达、利益整合、政治过程以及相应的民主政治文化特征和政治制度安排成为政治学研究的主要内容。这一理论视角通过伊斯顿的政治系统理论、阿尔蒙德的结构功能主义、达尔的民主理论以及其他一些美国著名政治学者的理论阐述，形成了美国现代政治学的理论基础，同时也成为现代美国自由主义民主政治体制的思想基础。政治发展理论在多元主义理论基础上形成了与之配套的概念、规范和研究途径，进而影响了整整一代热衷于政治发展研究的学者。当这一大批用多元主义理论武装起来的学者将其研究兴趣投向了拉丁美洲、非洲和亚洲地区新兴国家的发展研究时，他们中的大多数人基本上是从西方的政治系统和结构功能体系的理想模式出发，来评估发展中国家的现实的。从这一立足点出发，他们将发展中国家的政治系统和社会结构方面与西方国家之间存在的差异，确定为传统性、政治系统不发达和结构功能失调，以对应西方政治体系的现代性、政治系统发达和结构功能良好。同时，他们的研究热情不仅仅在于对这些地区发展进程的经验性学术探讨和研究，而且更注重以西方的经验来促成这些地区的发展进程，将西方民主、多元主义和社会正义标准移植　到这些地区。

　　将政治发展确定为最终将要达到的、具体的、可实现的设定目标的理论假设在对非西方国家的经验研究中遭到质疑。许多新兴国家的经历表明，政治发展并不是按照一个特　定的顺序进行的，政治发展的目标也往往是在发展中国家特定时期和特定文化背景下政治选择的结果，因而具有多元性和开放性(注：Alfred Diamant,Political Development:Approaches to Theory and Strategy.In John Montgomery and William　Siffin(eds.),Approaches to Development:Politics,Administration,and Change.N　.Y.:McGraw-Hill Book Company,1966,pp.108—120;Leonard Binder,National Integration and Political Development.American Political Science Review,vol.　LVII(Sep.1964),pp.622—631.)。传统与现代、落后与发展的两分法以及这种两分法在政治发展理论中的运用也引起多方面的理论问题。霍华德·瓦阿德认为，“现代”概念　常常被当作“西方”的同义词，而“现代”和“传统”也具有某种道德判断的意味。大部分政治发展的研究文献，过于倚重西欧和美国的历史经验，因此，具有太多的感情、　偏袒和种族优越感，而且在相当程度上与发展中国家当前的经验不相关。(注：Howard　Wiarda,The Ethnocentrism of Social Sciences:Implications for Research and Policy.Review of Politics,no.43(April 1981),pp.163—197.)而萨姆吉则通过对一些非西方国家本土制度的研究发现，被西方一些人认为“传统”的制度，有一部分自身已经转变成某种现代化制度，这些经验可能提供了一种本土化的转型方式，一种可以替　代西方式发展模式的、而不是苍白无力地一味模仿的、从传统性向现代性转型的另一类模式(注：A.H.Somjee,Parallels and Actuals of Political Development.London:MacMilliam,1986.)。

　　1970年代以来，一些发展中国家的学者和政治领导人基于本土发展的经验和教训，也加入了对西方发展模式普适性论点的反省和批评的行列。他们认为，西方发展的时机和　循序阶段未必可以复制。事实上，第三世界大部分国家的发展所面临的历史条件和时机已经大不相同，所有西方的教训和经验在这些地区的试验，几乎都得从根本上重新诠释　。而且，对于一些发展中国家来说，具有西方中心论色彩的政治发展模式已经造成了它们自己，以及外在世界对于它们国家客观现实理解上的扭曲、偏颇和失真。那些被认为必须重新赋予现代性内容的或者干脆应该被颠覆的传统制度，大部分已经被证实具有不可忽视的弹性和延续性。这些制度不但没有在社会经济变迁的影响下消亡，反而顺应了现代化的潮流，显示出适应性。在发展模式的选择中，发展中国家不可能完全按照西方发展模式的条件、顺序和标准来确定自己的发展策略。本土的历史文化和制度不一定就是发展的障碍，发展中国家有可能根据自己的实际情况，寻找出适应本土发展的新路径(注：例如，印度学者梅塔提出的整合式多元主义理论就是针对印度本土发展模式的一种阐释，见V.R.Mehta,Beyond Marxism:Towards an Alternative Perspective,New Delhi:Manohar Publications,1978。)。一些激进的西方左翼批评者甚至将西方的现代化理论和政治发展理论看作是冷战时期西方意识形态和知识攻势的一部分，目的是排斥　其他可能的发展形态(注：Susanne J.Bohenheier,The Ideology of Developmentalism　:The American Paradigm-Surrogate for Latin American Studies.Beverly Hills,CA　:Sage Publication,1971;Teresa Hayter,Aid as Imperialism.Baltimore,MD:Penguin　,1971;Ronald H.Chilcote,Theories of Comparative Politics:The Search for a Paradigm.Westview Press,1981.)。其结果是，这种发展模式的推广已经给一些第三世界国家带来负面影响，发展本身加速了这些国家传统制度中某些硕果仅存、颇具绩效的　机制的瓦解，在漫不经心中扼杀了它们迈向实质性发展的可能性(注：Howard Wiarda,op.cit..)。

　　政治发展理论在概念、理论假设和方法论上所出现的问题和局限，以及在价值取向方面对西方发展模式的偏袒和强加于人的态势，使其所追求的普适性目的受到多方面质疑　。这些质疑促成了比较政治研究替代理论的出现。1970年代，一批研究拉丁美洲发展的学者提出的依附理论和研究途径在与政治发展理论及其观点的对比中取得了明显的理论优势。依附理论学派批评政治发展理论研究途径过于单一和缺乏历史观。他们将其视野　扩展到政治经济学领域、国际政治经济背景和历史文化的层面。依附理论学者从三个方面建立起自己的理论分析体系。其一，认为世界体系事实上被分为发达的“中心”国家和“低度发展”的“边缘”国家。发展中国家的问题从相当程度上是中心国家追求成长和经济扩张的结果。其二，强调国家在发展和政治变迁中具有重要作用，认为发展中国家不管是在国内问题和国际问题方面，都需要国家有足够的能力采取果断的行动。其三　，承认发展中国家的多样性，并逐渐认识到本土因素对其长期发展进程所具有的决定性意义。与政治发展理论相比较，依附理论的确为拉丁美洲、非洲和亚洲国家的发展提供了某种更具完整性和合理性的解释模式。例如，在对东亚地区发展模式的研究中，主流学派的理论观点很大程度上受到依附理论的影响，对东亚地区权威主义的政治体制和政治文化传统在本地区经济发展中的作用给予了相当程度的肯定(注：C.戴约：《东亚模式的启示：亚洲四小龙政治经济发展研究》，王浦劬译，中国广播电视出版社，1992年　；徐湘林：《论东亚发展模式及其内在原因》，《现代化进程中的政治与行政》(上册)　，北京大学出版社，1998年，第144—162页。)。

　　替代理论虽然在经验性研究和解释上比政治发展理论具有优势，但这些理论仍然是寻求普遍意义和诠释意义的宏大理论。一旦这种宏大理论的创建越深入、越细化，所应用　的范围越广，其理论体系的弱点也就越明显。依附理论的困境首先来自内部的分歧。发展中国家在追求自身发展的实践中既有成功的实例，也有失败的实例，依附理论学派由　此也分化为积极的和消极的依附理论学派。当前者热烈讨论一些国家在经济发展中逐步完成了从传统的权威主义向本土特色的民主转型时，而后者却指出其新型民主制度受传　统制度渗透而表现出的不确定性。一些批评者指出，依附理论解释的只是发展中国家转型时期的事实，因此只能算一种过渡理论。更有人指出，在当前的国际形势和全球化进　程中，很少有国家在发展中不受西方政治、经济和文化的重大影响。如果把本土模式看作是一种全新的道路，而不是一种务实的政治策略，其发展前景将是暗淡的。激进的批　评者则把问题提升到意识形态的层面，攻击依附理论的主要“贡献”不是为该地区所发生的事实提供具有洞察力的指导，反而是为该地区的民族主义情结提供了意识形态的论　据，因此，依附理论所呈现的只是一种狭隘而短暂的观点而已。(注：Tony Smith,The　Dependency Approach.In Howard J.Wiarda(ed.),New Directions in Comparative Politics.Westview Press,1991,p.125.)

　　可以看出，政治发展理论和依附理论在追求普适性意义的过程中都先后遇到了理论上和价值上的困境。同时，由于复杂的国际现实背景和不同价值观的卷入，使得理论上的　辩论因意识形态因素而更加复杂化。但不可否认的是，替代理论的出现和对政治发展理论的批评至少产生了两个积极的结果。其一，它给比较政治研究寻求理论普适性和一致性的主观意愿和热情提出警告。这一警告不但使得学术界开始对以西方发展经验和价值体系为主导的学术思想进行必要的反思，对许多西方社会科学建立起来的概念、定义、假定和假设的使用范围进行再审理，而且也促使人们重新重视对非西方的本土性文化、制度传统和发展模式的研究。这种反思和再审理，使寻求单一式政治发展模式的努力转向了对具有多源头本土发展可能性的理论探讨。对不同地区各式各样的发展理论研究的深入和细化，已经向我们提出了如下任务：如何判断和识别不同发展模式之间的差异和原因，如何进一步确定其本土化特性与普遍性之间的联系，以及如何来确定这两者之间的平衡方式。其二，它对发展中国家追求发展过程中的政治选择提供了新的内容。事实上，替代理论和本土发展模式给处于发展困境的国家提供了新的希望，它们可以重整信心，克服对自身历史文化的自卑情结，正视传统制度中一些合理因素的重要性，了解各种发展道路可能遇到的错综复杂的事实，重新探讨各种可能的发展方向，以务实的态度选择发展战略，解决本土面临的现实问题。

　　然而，政治发展理论和依附理论的辩论并没有解决宏大理论所要追求的一致性和普适性的理论目标，或者可以说这种理论目标从一开始可能就是误入歧途。政治发展的宏大　理论所暴露的问题恰恰在于其理论体系过于追求普适性意义而忽视了特殊性意义的重要性，过分强调普遍价值含义而忽视了现实中的具体政治需求。发展中国家在现代化过程中不可避免地要面临政治体制的变革，政治体制的变革既有可能推动进一步的发展，也有可能摧毁继续发展所依赖的政治秩序和制度条件。因此，关键问题是如何选择政治策略，使政治变革有利于发展而不是相反。这种选择是困难和复杂的，既不能脱离世界经济体系和西方价值的强大压力，又必须考虑自身历史传统的制约和现实社会政治变化对体制转型可能带来的冲击。因此，解决发展中国家面临的实际问题需要更加细致的、更加切合实际的中型理论和政治分析工具。这一现实问题恰恰被政治发展理论忽视了。

　　二、政治变迁的理论解说

　　1970年代以来，比较政治学者开始将研究重心转向转型社会的政治变迁议题上来。与政治发展理论的研究相比，政治变迁的理论研究撇开了政治发展终极目标和发展阶段顺　序的理论假设和概念框架，而将研究确定在政治系统发生变化的原因、方式、过程和结　果等方面。

　　就一般意义而言，政治变迁是指一种政治系统发生变化或向另一种系统转变的过程。根据戴维·伊斯顿的定义和描述，政治系统是指维系一个社会政治生活正常运行的有机　体，由系统组织、系统成员以及组织的能力和成员的权威性影响力等要素组成。政治系统的主要功能是将政治输入转化成为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行权　威性分配。伊斯顿认为，政治系统的维持取决于两个基本条件：其一，能够持续对社会价值进行权威性分配；其二，设法使社会的大多数成员服从这种权威性价值分配并把服　从当作义务。一旦政治系统不能够有效进行决策，或者不能使这些决策按照确定的规则为社会大多数接受，政治系统就将面临崩溃。也就是说，当政治系统不能采取合适的措　施对付即将形成或业已形成的社会压力或政治替代力量时，它就不可能继续维持下去。

　　但伊斯顿认为，即使是遇到严重的经济危机和社会危机，一个政治系统也不会轻易解体或者彻底崩溃。政治系统虽然与其他系统之间存在一定的边界，它仍然可以是开放性　的，能够对社会的要求、支持以及压力做出有效反应。政治系统通常具有对外部条件和影响的特殊适应能力，其内部组织可以通过积累形成对付外部环境压力的大量机制。这　些机制使政治系统组织可以调节自己的行为，改变自己的内部结构，甚至重新确定自己的基本目标。伊斯顿反对当时流行的均衡分析理论，因为这一理论认为，当系统受到环　境压力时，政治系统成员的目标只是试图改变环境，重新建立均衡点。这种均衡分析理论实际上掩盖了政治系统为适应社会压力而选择不同途径和目标的可能性。他指出，政　治系统的适应性不仅仅表现为对社会压力做出简单的自我调整、修正或从根本上改变外在环境，它还应该包括，为避开或吸纳外部替代力量而采取积极的、建设性的乃至创造　性的广泛行动，甚至包括根本改变政治系统本身。(注：参见戴维·伊斯顿《政治生活的系统分析》第2章(王浦劬译，华夏出版社，1999年)。)

　　从严格意义上讲，伊斯顿的政治系统理论并不能算是政治变迁理论。伊斯顿一直把他　的政治系统分析理论确定为一种规范性理论，目的是以政治系统的维持和稳定为价值目　标，分析最大限度实现既定价值的必要条件，并依此给予理论说明(注：戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，第16—17页。)。但他关于政治系统的适应能力决定其维　持或崩溃的解说，却被一些研究政治变迁的学者所吸收。阿尔蒙德就将政治系统的能力看作是政治变迁的一个核心变量。他认为，政治系统之所以发生变迁，是因为系统获得了新的能力。传统的家族和宗教领袖通过建立官僚组织来扩大对社会的控制能力和资源吸取能力，家族和宗教组织转变为特殊的政治组织，原有的系统就增加了对社会的整合和动员能力，政治系统能力发生了变化，政治系统本身也必然发生变迁(注：Gabriel Almond,Political Development.Boston:Little Brown and Company,1970,pp.166—16　8.)。尼克拉斯·贝利则把政治系统看作是社会系统中的一个部分，政治系统与社会系　统之间的边界发生改变，必然要影响政治系统的执行功能。只要政治系统所执行的社会　功能有了扩张、萎缩和重组，政治系统就会发生变迁(注：Nicholas Berry,Political　Configurations:An Analysis of the Political System in Society.Goodyear Publishing Company,Inc.,1972,p.49.)。

　　这种关于政治系统的“能力”学说实际上成为研究发展中国家政治变迁问题的主流观点。但大多数的学者在伊斯顿学说的影响下，把政治系统仅仅看作是一个整体，很少深　入到政治系统的内部，对其适应能力的构成特点进行比较分析。在他们看来，政治系统只是社会系统之下的一个子系统，是对社会系统的变化和影响不断做出反应的“黑箱”　。在与社会系统的互动中，政治系统只是应变量，而社会系统则是自变量。因此，他们关心的是社会系统的变化以及对政治系统产生的影响。政治输入成为研究的主要部分，而政治系统的内部运作以及运作规则和方式则很少涉及。政治系统的特征似乎是已经给定的，或者由外在社会规则和价值观念决定。这种理论观点与美国政治学的团体理论和多元主义理论传统实际上是一脉相承的。它使得大多数研究政治变迁的学者，将研究兴趣集中在社会经济变化的影响、社会阶级和阶层的变化、政党组织和其他政治性社会组织的政治影响、以及与政治参与相关的政治心理因素和政治文化因素等方面的议题。许多议题最后又回到政治发展理论所提出的西方民主政治价值的目标上来。

　　在西方政治变迁经典文献中，亨廷顿的理论具有独特的意义。他在《变化社会中的政治秩序》一书中率先摆脱了多数人对民主重要性的过分强调，而将议题转向发展中国家　政治稳定的方面。他认为，美国的一套价值体系对于发展中国家是不适合的，因为对于大多数处于发展中的国家来说，首先需要的是建立权威的政治秩序。亨廷顿提出了三个基本事实来证明这一点。其一，从政府维护公共秩序的基本功能看问题，世界各国之间的最大差别不是政府的形式，而是各个政府实行有效统治的程度；其二，第二次世界大战以来发展中国家的经济增长，并没有促使这些国家出现现代化理论家所预示的政治发展，反而加重了这些国家的社会混乱和政治衰朽；其三，在发展中国家，那些经济发展越快的国家，政治上的动荡也越严重。基于以上事实，亨廷顿认为，发展中国家最重要的任务是维持政治稳定，而政治稳定取决于政治参与和政治制度化之间的联系。在他看来，政治参与范围的扩大，其根本原因在于现代化和非政治的社会经济的发展。在现代化的各种关系中，政治制度化和政治参与之间的关系非常重要，因为这种关系的失衡将导致发展的失败，使政治变迁走向政治衰朽(即政治上的不稳定、腐化、独裁和暴力)。(注：亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，三联书店，1989年。)

　　总而言之，政治变迁研究多数停留在社会经济变革与政治变迁的相关性解说的层面上。多数学者是从政治社会化、社会经济变量、社会政治变量等视角来解释政治变迁原因　。这些研究更多的是运用宏观描述性理论，通过相关性解说对政治变迁表层现象进行概括性描述。但是，当深入到其他特定政治变迁的经验性研究时，我们往往会发现，宏观　理论的阐释与特定背景下的政治变迁经验之间会出现不衔接。这种问题产生的主要原因在于，宏观理论体系的建立所依据的事实根据往往是有限的，当这种理论体系被用于更　大范围的经验性研究时，其普遍化理论的指导意义就会减弱甚至丧失。在这种情况下，则需要建立相对具体的实证分析理论。

　　三、政策过程：一种政治改革研究的中层理论

　　通过上述分析，抽象宏大理论与具体经验之间存在的鸿沟是显而易见的，要解决这样的问题，其理论方式就是在宏大理论和具体经验之间建立中层理论。社会学家罗伯特·　默顿曾经根据社会学研究领域存在的同类问题提出了建立中层理论的构想。他认为，中层理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统　一性理论与具体经验性描述之间的理论。中层理论的目的主要是指导经验研究，并能够通过经验加以验证，因此，它只涉及有限的社会现象，适用于解释有限的社会活动领域　。同时，中层理论并不排斥宏观经典理论的思想观点和理论建构策略，而是指出宏观理论因普遍化、抽象化所产生的理想化和空洞化的弊端，开辟被宏观理论所忽视的具体领域和研究方向，增强理论研究的应用性、适应性和指导性。而实现这一理论设想的策略则是，通过区分宏观理论问题和微观现实问题，建立针对经验调查的中层理论构想和假设，并使这些构想和假设能够在具体的经验调查中得到证实。因此，中层理论实际上是对宏观经典理论研究工作的延伸和补充，它并不刻意寻求对重大社会问题的终极解决途径和理论解说，而是在有限的范围内通过实证的方法寻求可以解决现实问题的理论途径和方案。(注：墨顿对中层理论的论述，见Robert King Merton,On Sociological Theories of the Middle Range.In Piotr Sztompka (ed.),On Social Structure and　 Science.The University of Chicago Press,1996;J.H.特纳：《社会学理论的结构》　(上)，邱泽奇等译，华夏出版社，2001年，第23页。)

　　中国的理论界在对政治改革问题的理论研究中一直处于徘徊不前的尴尬境地，政治改革研究在理论指导上长期局限在似是而非的宏大理论阐释层面而不能自拔，在经验性研　究上又缺乏足够的理论指导，因此存在着宏大理论阐释和就事论事个案分析的两极分化。宏大理论阐释的那种评古论今不着边际的演绎和归纳，就事论事个案分析的那种缺乏理论想像力和反思的琐碎，体现出中国理论界在中国政治改革研究方面的理论贫乏。在宏大理论阐释方面东拼西凑的借鉴，以及在个案分析方面缺乏理论指导的盲目和离散，使得相关研究无法进行有意义的知识积累和理论认识的提升。面对此类问题，墨顿的中层理论构想和设计对中国政治改革的理论研究和方法论探讨具有重要的理论指导意义。

　　可以认为，中国政治改革研究应该有宏观理论研究的指导，政治发展与政治变迁理论也确实为中国政治改革提供了可供借鉴的一些一般性概念、理论假设和研究框架。经济　发展所带来的社会结构变化(如社会阶级和阶层的分化和重组)、国家—社会关系的演变、社会基本价值的转变(如社会精英与大众政治意识和观念的变化)都可能成为某种外在原因，成为对政治改革产生影响和推动的力量。但是，当我们运用这些理论分析中国政治改革的实践活动时，其相关概念和推论都只能是有待检验的理论假设，而不能当作既定事实的根据。而且，政治发展和政治变迁理论所推论的许多因果关系仍然过于宏观和一般化，无法回答更加深入的具体问题。因此，当我们涉及中国政治改革具体问题的研究和寻找理论解释的时候，必然需要建立针对这些具体问题所设立的较为具体的分析理论。这种理论应该对所关注的具体问题的研究具有理论指导意义，同时又能对宏观理论所提出的某些基本假设给予解释和补充。这种理论不应该是包罗万象的。把所有相关的因素变量同等纳入分析框架只能是徒劳无益，无助于理清各种变量之间可能存在的因果关系。因此，这种理论应当是一种有限的理论，其观察的对象应该是具体存在的事实，而不是理论推论的假定，其论据应该是以已有的事实为依据，而不是观念上的预期，其理论假设应该是建立在有限的彼此相关的事实基础之上，而不是平分秋色无所不包的事　实罗列之上。

　　如果我们围绕中国政治改革的特征来考察20多年来政治变迁的过程，就有可能建立一个较有针对性的中层分析理论。我们可以从政治变迁的方式入手来建构中层分析理论。　政治变迁可以分为改革和革命两种截然不同的方式。政治改革作为政治变迁的一种方式，与革命的方式有着本质上的不同。革命以大规模的社会政治动员为手段，通过彻底改变现有的权威体制，对现有政治制度以及政治体制进行颠覆性的变革，并伴随着大规模的政治精英的转换。因此，政治革命是一种剧烈的政治活动，涉及的是政治领域中的高烈度层面的政治冲突。由于政治革命的这些特点，考察和分析政治革命所运用的理论和分析框架将更倾向于政治冲突的层面。政治学对政治革命的考察分析往往更多关注革命形成的原因，如社会阶级之间的冲突，以及代表这些阶级的不同政治力量之间的权力争夺、党派斗争和意识形态的斗争。在这里，社会冲突理论、阶级分析理论、社会—国家(对立)关系理论和革命理论成为主要的理论分析工具。政治改革则涉及政治领域中低度冲突层面的政治活动，主要是现有的政治制度框架下对政治运行体制和权力结构进行调整和有限变革，其主要手段是通过现有权威体制制定改革政策，并主要通过现有政治与行政体制来推行改革政策，以达到政治改革的目的。从这一基本认识出发，政治改革可以被看作一个政策过程，即政治权威在特定的政治环境和政治体系中，按照特定的规则选择和制定政策，并付诸实施的过程。在这里，维持某种程度的政治秩序和政治稳定是问题的出发点，而政治过程的主要内容则是一个政策选择、制定与实施的政策过程。在这一过程中，来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、政治领导人的政治价值观、官僚政治以及社会经济结构变化因素等无疑会对政策选择、制定和实施产生影响，但是这些因素只有在围绕制定权威性政策的层面上加以考虑才有意义。因此，政治改革的中层分析理论应该是政策取向的，这个理论的核心就是政策过程。

　　对政策过程的研究无疑为我们建构政治改革的中层分析理论提供了新的途径。政策过程研究并不是新的领域。西方政治科学早在半个世纪前就已经开始注重政策过程的研究，其相关研究大多是基于对本土稳定的政治系统运行的探讨。戴维·伊斯顿的政治系统理论模式曾对政策过程研究的发展起过重要的影响。他认为，政治系统是由政治行动者　的规律性互动构成的，这些行动者的任务是为社会进行“价值的权威性分配”。政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给予不同的支持，政治系统根据其运行规则把　这些需求和支持转换为公共政策形式，然后政策实施产生的结果反馈给环境，并影响今后对政治系统的投入(注：David Easton,A Framework for Political Analysis.The University of Chicago Press,1979,pp.111—112.)。由此可见，伊斯顿的政治系统模　式可以被看作政策过程的一个初步模式。

　　从1970年代开始，西方政治学和公共行政学日益重视对公共政策的研究，越来越多的政治科学家、行政学家将其研究集中在公共政策的规划、制定和执行过程中来。在政治　科学领域，公共政策过程的研究已经成为支柱研究领域之一。公共政策的经验性研究坚持较为传统的描述性和记述性的分析方法，从宏观和微观两个层次分析和探讨公共政策的制定和发展过程。以宏观理论模式为基础的政策过程研究注重政策或政策领域的长期发展与变化，政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策发展变化的影响，以及公共政策对社会发展变化的影响。以微观理论模式为基础的政策过程研究则侧重于政策过程中单个行动者的行为分析，试图从这些对公共政策过程的全面细致的观察中归纳出政治精英、官僚机构和社会利益团体的行为模式，以及这些行为模式的制度和文化原因。(注：对政策过程研究成果的评述，见大岳秀夫《政策过程》(傅禄永译，经济日报出版社，1992年)。)目前，以政策研究为取向的学术探讨已经涉及政治学、行政学、社会学等诸多领域。这些研究所产生的理论和实证的成果，其中包括众多的基本概念、对变量关系的假设、理论分析框架、研究途径和方法等，为我们构建政治改革的分析理论和途径提供了理论建构的许多素材。但关键的问题是，如何从这些理论素材中提炼出我们需要的成分，构建可以用来指导政治改革研究的理论。政策过程理论构建的首要任务是确定研究的价值标准，这些价值标准将决定政策过程研究的范畴和方法，决定我们应该将哪些变量纳入考虑的范围和采用哪些分析手段。其次是针对所要观察的事实提出基本问题，根据基本问题寻找相关的变量，然后通过事实的分析找出变量之间的因果关系，找出不同因果关系中间的逻辑顺序。

　　20多年来中国政治改革的实践所体现的一个重要特征是它的持续性和渐进性(注：徐湘林：《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》，《战略与管理》2000年第5期，第16　—26页。)。如果我们从这一持续性渐进特征来考察中国的政治改革，考察其成因，以及它以什么途径不同程度地改变了中国政治体制的构成和运行方式，这将有助于我们对中国政治改革的许多具体问题进行更加深入的了解。因此，对中国政治改革政策过程研究的范畴首先应该确定在政治过程的领域，确定在改革政策以什么样的方式和考量标准被选择、制定和实施，而不是首先从社会基本价值目标出发来进行政策设计。只有当我们对现实的事实和经验有了比较深入的了解和研究，基于社会基本价值目标的政策设计才有坚实的事实基础。与此相适应，在方法论上则应该首先确定在经验性解释的实证研究方面，而不是规范价值的陈述和强调方面。经验性解释的实证研究一般是对既定事实的研究，即将政治改革当作一个既定事实，并从此出发对所发生的事实进行有目的的分析。它将有助于我们摆脱由于对某种主观价值目标和价值要求的期盼而对基本事实分析可能造成的困扰，有助于我们对政治改革的实践和经验及其规律进行尽可能客观的了解　。

　　四、政策过程理论的框架

　　政策过程作为一种分析中国政治改革的中层理论，它应该包括如下研究内容。其一，改革政策是在什么样的政治环境和体制下被制定和实施的。其二，对改革政策的制定和　实施产生影响的重要变量有哪些，这些变量(如社会经济条件、政治组织和机构、社会群体、政治领导人等)中哪些变量是起决定性作用的。其三，对改革政策制定起决定性　作用的群体、组织或个人，他们的政策偏好在政策选择中所依据的标准和条件是什么。在这里，政策过程的概念不同于政策分析中政策制定程序的概念，它应该从围绕政策制　定和实施的政治过程来界定。

　　政治环境和政治体制是制约和规范政策制定和实施的重要因素。政治环境的状态决定着政治体制可能感受到的政治压力或者政治支持的程度，而政治体制的特征则基本上决　定着政策过程参与群体和个人在政策制定中可能扮演的角色和发挥的作用。政治环境的差异将在很大程度上影响政策选择时政策优先考虑事项的顺序和基调，而政治体制特征的结构性差别则决定着政策过程参与群体和个人在政策制定和实施中权力关系的差别。例如，当政治环境有利于某项政治改革的时候，相关改革政策的制定和推行就会更容易，反之，相关政策就会被暂时搁置。如果政治环境由于某项政策的实施而恶化，产生了政治不稳定，政治改革不但会暂时停止，已有的政策也会被调整甚至停止实施。权威主义政治体制将使得政策制定的权力更多集中于国家权威机构，社会团体的参与和影响力就会很弱。另外，人格化权威政治结构和政治体制的弱制度化将使政治领导人有更大的决策自主权，而官僚群体对政治组织的依附性将大大削弱他们在政治改革中利益受损时的抵制能力(注：徐湘林：《毛后时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起》，《战略与管理》2001年第6期。)。政策过程理论对政治环境和政治体制特征的考察应该是动态　的。尤其是对政治体制的考察，不但要阐明政治体制结构的基本特质以及对政治过程的作用，而且也要考察其在政治改革过程中所发生的变化。

　　政治改革过程中到底有哪些变量因素是重要的，需要加以考察分析?亨廷顿在概括政治　变迁研究途径时曾经提出的分析框架和相关变量值得我们参考。他认为研究政治变迁可　以从政治系统中不同组成部分之间的变量关系着手。政治系统的各种组成部分可以概括为五种类型。第一，政治文化部分，即与政治有关的并且在社会大众中占主导地位的价　值、态度、取向和信仰。第二，政治结构部分，即有形的政治组织，如政党、立法机关、行政机关和官僚层，这些政治组织制定权威性的决定并将其付诸实施。第三，社会群体部分，即正式的和非正式的社会和经济群体，他们以一定的方式参与政治，向政治机构提出要求。第四，政治领导层部分，即政治机构中的个人和集团，他们在确定价值观念和取向方面比其他人有更大的影响力，在政策选择和制定中起着重要的作用。第五，政策部分，即通过政治活动制定和实施政治决定，其目的就是有意识地影响社会内部利益和惩罚的分配。政治变迁必然要涉及这五个方面的变化。而在通常情况下，这些组成部分发生变化的速度是有差别的，并彼此影响，形成不同的政治变迁形式和结果。因此，他建议人们应该注意研究这些组成部分变化之间的关系，如占支配地位的价值观念变化与结构演化之间的关系，领导人更替与政策变化之间的关系，以及社会群体政治参与的变化与结构变化之间的关系。(注：亨廷顿：《导致变化的变化：现代化、发展和政治》，西里尔·布莱克主编《比较现代化》，杨豫、陈祖洲译，上海译文出版社，1996年，第82—83页。)

　　亨廷顿归纳的这五个变量为我们研究政策过程提供了可以借鉴的分析途径，但他只是罗列了这些变量和研究变量关系的可能性，并没有进一步阐述这五个方面变量相互之间　的关系是按照什么样的逻辑互为因果的。其实，这五个方面的变量都与政策过程有关，也可以被看作政策过程中最基本的变量。政策过程实际上是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动。这种政治过程也是各种政治变量之间不断进行互动的过程，其互动过程又是在一定的政治体制条件下，按照一定的政治规则进行的。在这里，政治体制是进行政治互动的前提条件，改革政策的制定和实施是政治互动的结果。改革政策会在不同程度上改变既定的政治体制，改变了的政治体制将成为下一轮政治互动的前提条件。因此，当我们确定了改革的基本政治变量之后，还必须探讨政治体制的基本状况，探讨政治组织、社会群体和政治领导层等其他变量是以什么方式和途径参与政治决策，它们在政策选择中所扮演的角色，所产生的影响，以及是谁在起着决定性作用。

　　在政策过程中，政策选择主体的行为不仅仅受政治体制的制约，而且也受其政治需求和价值观的支配，这种政治需求和价值观之间往往有着密切的联系。如詹姆斯·安德森　认为，决策者进行政策选择时虽然会受到诸如社会经济条件、政治压力、制度的程序以及时空限制等因素的作用影响，但决策者本人的价值观和需求对政策选择的作用是不可忽视的。这些价值可以归纳为五种类型。其一，政治价值，即决策者在评价政策方案时所采取的政治标准。对政策决策者来说，“政策被看作是发展和实现政党和利益团体目标的手段，政治上有利构成了此种政策决策的基础。”其二，组织价值，即决策者在政策制定中对其所属组织机构的利益和目标的考虑，这种组织价值具体体现为追求本组织(如官僚机构)的生存、发展和扩大本组织的计划和行动，以及维护本组织的权力和特权等。其三，个人价值，即决策者在保护和发展个人的政治声望和历史地位，以及其他利益时所遵循的价值标准。其四，政策价值。政治决策者不但受政治、组织、个人利益价值标准的影响，他们还可能会根据自己对公共利益和政策合理性的认识来确定政策的选择。其五，意识形态价值，即主流社会和国家权威所确定的一整套逻辑上相联系的价值　观和信念，它是政治权威衡量政策行动合理化和合法化的重要手段和标准。(注：詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社，1990年，第19—20页。)

　　安德森对于影响政策决策价值类型的分类为我们提供了具有借鉴意义的政策取向或偏好的五种价值基础，尤其是意识形态价值对分析中国政治改革的政策选择具有启示。安　德森的意识形态价值的概念比亨廷顿的政治文化概念在分析政治改革政策过程中更具有可确定性。政治文化作为社会大众基于经验所形成的对政治权威、政治权力和政府角色等的态度以及相关的价值和信仰，它所表达的是社会群体政治行为所处的主观环境。政治文化在什么程度上和以什么方式对政策过程产生作用是很难确定的。在政策过程分析　中，意识形态的概念具有更大的确定性和可观察性。在多数情况下，权威体制中的意识形态是由政治权威来确立和修正的，它作为政策和政治行为的合理性合法性标准不但具　有更明确的强制性，而且一旦主体意识形态发生修正或更改，往往对政策选择产生明显的作用，因此具有分析上的可观察性。

　　然而，安德森对政策价值取向的分类也仅仅是采取了罗列的方式，并没有进一步分析它们之间是一种什么样的逻辑关系。应该指出的是，这些价值取向在许多情况下可能是　相互矛盾的，例如政治价值与政策价值或意识形态之间的矛盾，意识形态与政策价值之间的矛盾，组织价值与其他价值之间的矛盾等等。当这些矛盾产生时，在什么样的条件下一种价值将会占有主导的地位，并能够对其他价值进行修正或限制?具体讲，在什么条件下政治价值(如政党的生存发展)将促使既定意识形态发生变化或部分改变，又是在什么条件下能够对组织价值(如官僚机构的部门利益)的作用产生制约?这些问题在改革　政策过程分析中需要进一步深入探讨。

　　当我们考察分析政策选择过程时，不仅要考察分析决策者的政策取向和价值观，而且还有必要分析政策选择中的不确定因素。假定政策决定者能够按照其政策取向和价值标　准来选择政策方案，但他同时仍然会面临政策结果可能存在不确定性的问题。决策者总是希望政策能够按照预期的结果被实现，但是，政策方案是建立在预测和经验的基础之上的，在政策实施的过程中仍然会有许多无法预知的因素影响到政策的实际结果。在经验和预测能力不足的情况下，决策者必须认真考虑一旦政策失败可能产生的后果。这种考虑对改革者来说是非常重要的，因为政治改革政策的失败会带来政治上的严重后果。因此，决策者将面临政策选择如何应付政策失败的问题，这将使得理性的决策者必须根据已有的条件，选择合适的政策策略，以求减少政策结果的不确定性，保证改革政策基本目标的实现。这种针对政策结果不确定性所采取的策略手段将决定改革政策会采取什么样的方式、步骤，以及决定政策的内容和时间表。而某种策略的重复使用将会使政策方式、步骤以及内容和时间表的选择形成某种定式，最后将形成政治改革的某种特点。

　　到此为止，我们已经基本可以对政策过程理论分析框架进行总结了。首先，我们可以假定中国政治改革是在现有的基本政治制度条件下对权力结构和政治体制所进行的改革　，是在维持基本政治制度稳定的基础上对政治权力和政府运行体制所进行的调整、改进和职能转换。因此，政治改革可以看作是一个政策过程，是一个通过政策的选择、制定　和实施，实现对现有政治权力关系和政府体制的职能进行有目的的转变的过程。随着政治改革的不断深入，基本政治制度中的某些原则和部分可能会有不同程度的修改和变更　，但其出发点仍然是以维持稳定而不是实行颠覆为改革的基本目标的。

　　当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后，影响政策选择、制定和实施的各种变量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。由于将政策过程作为分析的主线，其　关键变量的选择主要根据它们与政策过程的相关性程度而定。依照这一标准，我们将与政治改革政策过程密切相关的五个变量作为主要的考察对象，它们包括意识形态、政治领导层、政治运行体制中的各种组织机构、社会群体和政策。同时我们假设，这些变量之间的关系和它们对政策过程产生影响和作用的程度是由政治体制中的权力关系所决定的，这种权力关系决定不同的变量以什么样的渠道和参与程度来影响政策选择、政策制定和政策实施。根据这一假设，可以进一步探讨的问题有以下几个方面：其一，在现有政治体制下，意识形态对改革政策的合理性和合法性的作用，以及在什么条件下意识形态本身会发生变化。其二，在权威体制下政治领导层在政治改革政策的选择和制定中扮演的角色，以及政治领导层的政策取向、偏好和价值标准对政策选择和政策策略的影响。其三，官僚机构和组织的政策偏好和价值标准对改革政策制定和实施的影响，这些机构和组织的特质(如制度化程度和适应变化的能力)对政治改革政策选择的影响。其四，社会群体在现有政治体制下对政策过程可能的参与方式和程度。其五，决定政治改革政策的内容、步骤和实施时间表的重要因素。

　　以上政策过程分析框架还可以用来分析中国政治改革中的某些具体理论问题。基于中国政治改革的持续性、渐进性的基本事实，需要从理论上回答的问题有：为什么中国的　政治改革是渐进的而不是激进的?为什么这一改革能够而且必须长期持续?这种渐进改革能够在多大的程度上实现现行政治运行体制的平稳变革?以及这种变革是否遵循着某种逻辑?针对其中的某些问题，我们可以假设，中国政治改革的持续性是由中国政治领导层确定的政策目标和采取的政策策略所决定的，政治改革是一个不断进行政策选择的持续过程，其渐进性特征与政策选择所依据的制度和体制的具体条件相关。运用以上政策过程的理论框架对这些假设进行实证性检验将可以得出有意义的新的结论，这将与传统的宏大理论分析的结论形成有意义的对照。

　　概括而言，政策过程作为研究中国政治改革的一种中层理论，是为政治改革经验性研究提供具体理论指导的实证性理论。与政治发展的宏观理论相比较，政策过程理论是有　限理论，它主要是围绕政治改革的政策选择、政策制定和政策实施方面的相关问题展开的理论假设和实证检验。它并不涉及主观的社会基本价值目标的探讨，不是从主观规范价值判断出发评价政治改革实践的对与错，而是试图对中国政治改革的基本特征和方式方法进行理论性解释。同时，政策过程理论分析并不完全排除价值选择，这一理论的构建其实是以如何才能维持政策过程平稳运行为基本价值原则的，并围绕这一价值建立相关的概念和命题。政策过程理论承认价值目标，并试图分析最大限度实现既定目标的必要条件。从这个意义上讲，政策过程理论既是描述性的又是规范性的。需要指出的是，这种规范性不同于传统的政治伦理理论，因为传统政治伦理理论“充其量不过是试图证明所选择的伦理立场是正确的，它并不想对行为作出任何解释”(注：戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，第16页。)。具体讲，虽然中国政治改革过程中政治民主和科学决策成为政治领导层和学术界反复阐述和讨论的话题，但政策过程理论并不把政治民主或政策科学作为理论建构的基本价值原则，而是把它们当作可观察的事实纳入描述性分析之中。这种选择与作者的政治立场无关，而是从理论构建的一致性考虑的。正如伊斯顿多年前就曾经指出的那样，民主政治作为人们所偏爱的一种政治系统，已经成为人们争论不休、乐此不疲的一种政治伦理的中心话题(注：戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，第16页。)。直到现在，围绕民主政治的立场之争依然存在。政策科学在半个世纪前提出来以后，所引发的理性主义和渐进主义的争论虽然已经平息，但理性主义即理想主义和渐进主义即保守主义的立场对立仍然存在。因此，将这些富有争议和无法准确界定的价值作为理论的价值出发点，本身就与政策过程理论的实证性目标不一致。当然，政治改革的研究领域应该涵盖多层面的理论问题和价值选择，其中也包括社会基本价值目标实现的问题、政策设计科学性的问题以及政策选择的伦理问题。但是这些不同领域的问题不应该混为一谈，混淆这些问题的边界只会带来理论分析上的混乱，对既定价值于事无补。此外，对社会基本价值目标的探讨和政策设计的科学性追求离开了对现实政治的如实了解，也只会使这种目标和设计脱离实际，成为一种好看而无法实现的空中楼阁。

　　【参考文献】

　　1　R.H.奇尔科特：《比较政治学理论——新范式的探索》，潘世强译，社会科学文献出版社，1998年。

　　2　戴维·伊斯顿：《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，商务印书馆，1993年　。

　　3　Ham,C.,Michael Hill,The Policy Process in the Modern Capitalist State.Prentice Hall,1993