【摘 要】：20世纪中后期以来，国家研究被重新确立为社会科学研究的核心，社会转型与国家建设研究得到了深入和系统的发展，并对各个相关领域产生了深远影响。本文围绕“国家为何”，“国家何为”以及“国家何以为”三方面的问题梳理已有文献。在关于“国家为何”的研究中存在着历史制度主义、理性选择、新马克思主义以及社会中的国家四种研究路径；在关于“国家何为”的文献中，围绕国家在社会转型中应该以及实际扮演的角色，研究者日益开始注意到转型中国国家与社会的复杂关系，抛弃国家与社会的二元，形成了市民社会研究、农村选举政治研究以及发展型国家研究三个成果颇丰的研究领域。在“国家何以为”的文献中，“国家能力”以及“国家基础权力”的研究强调国家能力相对于国家政权类型的独立性，在此基础上，研究者进一步对基于欧洲经验的理论分析进行了反思和批判。进而，针对中国政治的有关研究大致上形成了三个新的发展方向，包括当代中国国家制度变迁的研究、国家与社会转型国家的研究以及国家政权建设的研究。

　　【关键词】：社会转型；国家建设；国家理论；国家与社会

　　一、导言

　　当前中国社会的急剧转型已经成为中国社会科学乃至国际社会科学界的关注焦点。对于以中国政治为对象的研究而言，国家如何面对急剧的社会转型、调适自身、实现美好社会更是研究的重点。要解决这些问题，我们需要从逻辑上了解下述几个问题：首先，何为国家—什么是国家？我们应该如何理解国家？我们怎么理解转型期的中国及其特征？第二，国家何为—国家应该做些什么？国家目前做了些什么？尤其是在当前的转型期中国，国家的角色如何确定？第三，国家何以为—国家如何能形成良策以实现良治？良策又如何得到有效的执行？围绕这些问题，本文梳理了国内外与此有关的文献，并在此基础上就政治学和公共管理的研究方向提出初步判断，认为新的研究方向将包括：一，当代中国国家制度变迁的研究；二，国家与社会转型国家的研究；三，国家政权建设的研究。

　　二、何为国家？国家理论及目前的研究方向

　　要讨论社会转型中的国家建设，我们首先需要厘清国家的概念—什么是国家？在已有的研究中，对国家的理解总体上可分为两个阵营：一是规范的政治理论(Normative Political Theory)或政治哲学(Political Philosophy)，二是描述—解释理论(the descriptive-explanatory theories)。前者关注包括国家在内的政治组织的正确形式，所关注的是何者是可欲的或应当的，霍布斯、洛克和米勒等政治理论家是其代表；后者则试图分析经验事实，关注的是事实何为，韦伯是其代表。马克思则覆盖二者。

　　从研究历史上看，十九世纪关于国家的理论基本上是规范理论，而现在主流的研究是对国家的描述—解释型的理论。其中，近期对国家的经验研究可划分为四个主要的发展方向：[1]第一，历史制度主义。该领域的研究者认为：国家并不是中立的、对外在需要的被动接受者，而是一个有着自身利益追求和相对独立性的行动者，它受阶级分化的社会经济结构和国际性国家体系的制约，能够改变规则以有利于自身的利益，或者出台政策来增强社会对自身的支持，协调社会中不同利益之间的关系，并介入到经济和社会政策中去。[2]第二，理性主义国家理论。该理论首先为国家行动者抽象出一个合理的目标，然后关注组成国家的各种规则和安排，关注非国家行动者相对的讨价还价的权力和影响。在此理论中，这些行动者面临着集体行动和机会成本问题，只有相对的讨价还价权力，因此必须考虑到政策的交易成本问题。[1]理性选择往往倾向于认为，国家形成的差异以及国家与社会关系的差异是由一个一元的国家行动者(往往是“统治者”)根据一定的交易成本理性选择的结果，一切均在这个国家行动者的掌控之中。第三，新马克思主义国家理论。这一研究群体大致以从1960年代开始的新马克思主义学派政治学研究者为主体，他们部分地继承了国家和统治阶级之间关联的观点，探讨国家是否具有自主性，或者说在多大程度及在什么境况下能获得自主。这一理论线索的发展大体上可分为两个阶段：[3]第一个阶段的研究强调政府和国家设置仍然是统治阶级用来统领社会的工具，然而为了政治上的有效性，国家也需要在某种程度上和统治阶级利益集团分离，以保护资本主义体系的长期发展，尤其是在国家危难和战争的时候需要在某种程度上独立于统治阶级利益之外；[4]第二阶段的研究则更倾向于从经验的角度来研究国家，探寻它在福利国家中的具体角色，同时更注意对阶级的经验研究。[5]第四，“社会中的国家”视角。该视角放弃了国家研究的韦伯式传统(这一传统倾向于认为国家必然是某一疆域范围之上的权力组织)，而向福柯等人的诠释主义角度靠近，研究国家的概念是如何在人们的日常生活中被理解和被使用，权力在日常人们的生活中是如何被运作？这一研究的主要成果主要来自对发展中国家的经验研究。[6]

　　由上述的研究可见，关于国家的理解，一方面，我们要分析国家，就需要研究不同的政府层级，因为他们才是具体可察的行动者；另一方面，国家作为一个集合体，它对身处其中的行动者(包括各级政府及有关的公共机构)产生影响。因此，更全面的研究应该同时在这两个层次意义上进行。此外，从“社会中的国家”视角来看，国家的符号意义处于不断地型塑和变化过程中。这似乎更符合当前转型期的中国实际，因为在符号意义上，“国家”往往被用于指代中央政府、党、政府总体甚或中国人总体。

　　三、国家何为？转型期中国的国家角色

　　在对国家的上述理解的基础上，第二个相联系的问题是“国家何为”。这个问题有两个层次：第一，从应然的角度，在当前的转型中国，国家应该做什么？第二，在实然上，在当前中国，国家都做了些什么？第一个问题广义而言属于规范理论研究的范畴(当然经验研究也会在解释现象的基础上对此提出有关的观点)，而第二个问题则主要属于经验研究的范畴。

　　对于国家的应然角色，目前学科的有关文献主体由两个部分构成，一是从公共经济学借鉴过来的国家理论，二是政治学学科传统上的国家与社会关系的讨论，尤以后者为重点。国家与社会的关系是政治学科的经典课题。在政治哲学中，研究者对到底是“社会先于并高于国家”还是“国家先于社会”进行了长久争论。国家与社会的关系的视角事实上也极大地影响着对中国国家角色的研究。相当多的文献聚焦于国家与社会的角色该当如何安排：有的研究者主张国家应该更多地进入社会、承担更多更重要的角色；有的研究者则认为国家应该尽可能地撤退，还社会以更多的自主。或许更进一步的问题并不在于“进”或“退”的二元选择，而在于国家应当在哪些方面进入并发挥作用，应当在哪些方面撤出？这需要更多的研究者从规范研究的角度去形成更有启发意义的理论。

　　在经验研究层面，对于中国国家角色的研究更早期、更具体的研究来自于英文文献(特别是针对计划经济时代及之前的中国状况的研究)的“国家与社会”研究范式。该范式聚焦1949年之后的中国，预设国家与社会的二元分立，以描述这对立的两者之间的权力冲突和斗争。其中：一方面的文献强调党的绝对权力并认为国家拥有对社会的无可挑战的优势地位，社会上的大众被认为是原子化的，并依赖于精英的权利和他们对资源的分配；另一方面的文献则倾向于认为社会拥有多个权力中心，权力就是代表不同利益群体无休止的讨价还价过程，他们致力于发展诸如多元主义模型、利益群体模型等不同的模型来描述中国政治。[7]当然，也有研究者质疑“国家”和“社会”的二元划分是否适合中国的状况，认为中国并不存在欧美话语体系中的“社会”概念，因此国家与社会谁强谁弱在某种程度上是个假问题，有价值的研究应该是去解释国家和社会互动之间所体现出来的具体过程。[8]更新近的研究开始抛弃国家与社会的二元划分，直面转型期中国政治所发生的变化，形成了三个产出颇丰的研究领域：一是与市民社会(civil society)有关的研究；二是农村和城市的基层政治；三是国家在经济发展中的作用。这些研究从多个角度表明：新兴的“社会”力量——各种非政府组织(NGO)、农村选举产生的村委会、新兴的城市花园社区的业委会、市场主体——通常无法保持其独立性，它们均和国家有着不同形式的联系，国家和新兴社会力量的关系及各自角色定位依然模糊不清。

　　从上述研究可以看出，对于“国家该做些什么”的问题，我们仍然缺乏具备影响力、能对将来的国家调适形成指导意义的规范理论，而针对“国家正在做些什么”方面的经验研究则不断提醒着我们，国家和新兴社会力量的关系仍然纠缠不清，处于角色冲突的状态。进一步的研究理应直面上述的两个问题，以构建更清晰的国家角色，并在此基础上构建关于国家和社会的角色和边界的共识。

　　四、国家何以为？国家能力、政策及其执行

　　假若在上述研究的基础上，我们能够清晰地理解国家，能有效地确定国家需要承担的应然角色和实然角色及两者之间的距离，那么国家怎么样才能达到自身的管治目标？要回答这个问题，我们就需要讨论：首先，国家是否有能力？国家能力如何获取？其次，国家能否制定优良的政策，并使之得以有效执行？

　　首先需要讨论的是国家的能力。在中国，国家转型面对的一个明显矛盾是，一方面，人们感觉到国家无所不在，另一方面，人们感觉到国家在实现其政策目的时的无力。[9]同样，在许多第三世界国家民主转型的过程中，民主体制的建立并未带来国家能力的增强，相反，“失败国家”成为了困扰广大新兴民主国家的问题。亨廷顿就把政治制度化与民主化分开，在他看来，民主国家与非民主国家的区别要小于那些政治高度制度化与政治低度制度化的国家，民主的差异不仅不是制度化程度差异的原因，甚至政治制度化与政治参与间的差距还会产生普力夺政权(Preatorianism)即一种社会上各种势力都干政的高度政治化的社会状况[10]。在许多第三世界国家走向民主化的过程中，成千上万的民众走向街头要求民主权利，但是在新建立的民主政权中，正式的制度和国家机构的实际运作之间依然有鲜明的区别，首脑的谕令比法律本身更有效力，官僚机构和立法机关不断创设例外之规则，对于权力的追逐冲破了一切制度的约束。俄罗斯在政治转型后出现的政治衰败，也引发了学者的反思。[11]

　　基于这种考虑，研究者强调国家能力建设的过程和有效政府相对于民主化的重要性。[12]曼恩认为国家权力应该体现在下述两个方面：国家的专断权力(despotic power of the state)和国家的基础权力(infrastructure power of the state)。前者是指国家精英可以不经过与市民社会常规的、制度化的协商妥协而单独采取一系列行动的能力，它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的能力。后者则是指国家实际渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种通过国家基础(infrastructure)渗透和集中地协调市民社会活动的能力。[13]曼恩所说的这种国家基础权力就是国家能力，它具有相对于国家政权性质(宪政民主、君主专制抑或权威主义)的独立性。正是基于这种相对独立性，研究者进一步考察了影响国家能力成长的因素。例如，蒂利批评政治发展理论总是把国家能力的发展当成为自然而然地从不发达到发达的直线过程，而忽视了在这个历史进程中国家如何能真正地挣扎存活下来。他倡导把国家形成(state formation)的研究焦点放在一个特定的单位比如特定的领土、特定的国家和特定的人口中，具体考察民族-国家历史演进的进程，对为何有的国家存活下来、有的国家消失灭亡进行讨论。由此，新的研究特别关注战争和税收汲取等因素对于国家能力发展的影响。[14]这些研究对于我们认识当今中国的国家政权建设以及国家基础权力发展的影响因素具有重要意义。

　　国家目标实施的另一个关键是政策的制订和执行过程。善治需要制定良策，而良策也需要有效地执行。更重要的是，在当前中国，庞大的条块交错的科层体系、复杂的社会经济环境、政策对象的多元化等均使政策实施问题更为突出，“上有政策、下有对策”的现象相当普遍。与此有关的英文文献在20世纪90年代前后逐步兴起，这些研究往往将政策的制定和执行放在社会转型和国家建设的历史背景下，考察1978年以来国家与社会关系的调整以及国家自身的制度化建设如何影响了政策执行过程，比如，群众动员的消失、责任考核的兴起、部门政治的日益突出等等。研究者还分别对省以上层级[15]以及乡镇一级[16]的政策执行过程进行了剖析，并提出了一些创造性的概念，比如以“碎片化权威主义”、“选择性政策执行”等来描述当代中国的政策执行特征。[16][17]而中文的有关研究则更聚焦于中国政府的政策执行过程，例如一些研究开始聚焦政府层级之间的控制与自主性冲突，将其描述为共谋[18]或变通，[19]也有研究聚焦某一领域的政策执行现状，包括环保、[20]维稳、[21]计生[22]等，也有不少研究聚焦在基层行政单元的具体行政实践，包括城市社区[23]和农村社区。[24]这些研究通常以案例的形式出现，对不同地点、不同时间、围绕着不同的政策领域的政府行政过程展开描述，但是多数仍然把案例描述及在此基础上的概念化作为主要任务，并没有提出可供对比和检验的系统化的命题。所以这些研究及其他的有关研究之间并没有形成有效的对话和知识累积。[20]

　　总体而言，这些研究都十分有助于深化我们对当代中国社会转型与国家建设的认识，但同时，急速变化的社会政治经济也需要我们对不断涌现的新鲜经验进行新的分析和研究，更深入地认识政策执行可能存在的区域差异和政策领域差异，并把上述中英文文献中所讨论的变量放在中国当前的背景下进行讨论。

　　五、新的研究方向

　　基于上述的文献，本文认为，当前需要进一步强调下述三个研究方向：

　　1.国家为何：关于当代中国国家制度变迁的研究

　　在关于“国家为何”的理论探讨中，研究者对于国家在“形式”上区别于社会的组织体系这点上并不存在争议，国家显然在组织和结构上具有相对于社会的特殊性。国家除了在“形式”上与社会相分化，具有相对独立于社会的组织结构体系之外，国家在“本质”上究竟是阶级统治的工具、还是利益集团争夺的平台、抑或是独立于社会利益的制度结构、又或是处于社会之中的无数行动者的集合体？历史制度主义、理性选择、新马克思主义和“社会中的国家”研究对这个问题都给出了自己的回答，深化了我们的认识。与西方政治学关于“国家为何”的系统研究和理论发展相比较，在中国的政治学研究中，我们仍然缺乏对于“国家”的深入的剖析和把握。在大量已有的经验研究中，国家往往要么被单纯地视为作为单一行动者的压迫者和专制者，要么被视为理性的公共政策制定者和执行者。由此，在探讨社会转型与国家建设的相关研究中，国家要么被认为是根据社会转型的需要相应地做出理性的回应，从而推动全能主义国家向监管国家的转变，要么被认为是有意识、有目的地试图压制和操纵公民社会的发展、保持自身的政治主导。正是由于我们对于“国家本质上是什么”缺乏探讨，因此我们难以深入地把握社会转型中国家行动的逻辑和国家自身变迁的内在脉搏。新的研究方向要求我们更深入考察“国家”，通过剖析国家自身内部的制度及其变迁，一方面，我们可以更深刻地理解社会转型中国家与社会的关系以及国家与经济的关系展开的逻辑；另一方面，还可以更深入地展现社会转型中国家制度变迁的历史图景，从而避免将国家制度变迁单纯地视为社会转型的后果，而深入地把握国家转型的内在脉搏。

　　2.国家何为：关于国家与社会转型关系的研究

　　在相当长时期内，政治学的研究者往往将政治现象看作是社会经济因素作用的后果。比如，政治发展是经济发展的后果，民主转型是经济现代化的产物，社会革命是社会经济利益冲突的结果等等。与这种理论导向相一致，在关于中国社会转型与国家建设的研究中，大量的研究集中于探讨社会转型对于“国家建设”的影响，市场经济的成长与新的社会空间的出现要求国家进行组织重构、加强制度建设、转变职能，推动全能主义国家向监管型国家的转变等。然而，在那些力图重新“找回国家”的研究者看来，这些研究在揭示了社会经济因素对于政治现象的重大影响的同时，却忽视了国家相对于社会经济的自主性。在国家主义的研究者看来，国家不仅仅是消极的社会利益的传输者，国家的转型也并非社会转型的消极后果，相反，“国家”作为制度结构和理性行动者深刻地影响了社会转型：一方面，作为有目的和理性的行动者，国家追求特定的目标并能够根据其掌有的资源较为有效地实现这些目标；另一方面，作为宏观的制度结构，国家影响了整个社会中所有的团体、阶级对于政治意义的理解和它们政治运作的方式。由此，“国家”研究为社会科学的各个相关领域研究开启了崭新的理论视野，催生了大量极具理论创新性和经验分析力的研究成果，包括国家对于社会抗争模式的影响，国家对于民族身份认同的影响，国家自主性对于经济发展的影响等等。

　　从这种理论发展的立场看来，在国家建设与社会转型的研究中，我们不仅需要考察社会转型如何影响了国家建设，更需考察国家自身对于社会转型的影响，包括对于社会抗争、经济发展、民族认同以及国家与社会关系重构等的影响。这种影响不仅是规范层面的，即国家“应当”在社会转型中扮演何种角色，而且是“实然”层面的，即国家的政策、国家制度安排以及国家的行动策略等如何在事实上影响了社会转型的各个方面。比如，陈峰就发现，国家结构和政权特性(国家权力的集中程度和压制性)，公民权利安排(普选权的实施和政治参与)和国家的制度设计(联邦制和单一制，以及司法机构的地位)都会极大地影响到工人阶级的形成。[25]在理论上，以“国家”为中心的研究视角将有助于我们把握西方政治学理论发展前沿和推动对中国政治的相关研究；在实践上，它将有助于我们从新的理论视角把握当代中国政治社会转型，并通过推动国家政权建设重构国家与经济以及国家与社会的关系，达到政治、经济和社会的和谐发展。

　　3.国家何以为：关于国家政权建设的研究

　　在社会转型过程中，对于“国家何以为”的研究将国家能力或者国家基础权力的重要性与发展政治民主和制约国家权力的重要性相提并论。然而，在国家能力或者国家基础权力的讨论过程中，我们是否忽视了更加重要的问题即如何制约国家权力？在关于欧洲国家政权建设的研究中，研究者认为，推动国家政权建设的动力来源于战争压力下统治者财政汲取的需要，国家被认为是占据支配地位的、自主的、理性的行动者，国家最终将战胜社会。因此，这些文献的关注点在国家的扩张而非社会的作用。但是，研究者也注意到了民主和公共领域在国家政权建设过程中扮演的角色。比如，厄特曼认为，与独裁国家相比较，英国、瑞士这样的宪政国家在建立现代官僚体系上更有优势：一个强大的议会以及公共领域可以提供改革者最为关键的支持来克服既得利益集团的反对，消除世袭式的陋习；[26]蒂利也认为，一方面，政府的能力和受保护协商的程度是两个不同的维度，在权威主义的国家，受保护协商的程度很低，但是政府的能力很强；另一方面，政府能力的增强和受保护协商程度是互相的，国家的扩张产生抵抗、讨价还价行为和临时性的解决方案，而受保护的协商又可以鼓励国家扩张的需求，从而促进国家能力的增长；在蒂利看来，税收机构之外的公共职能部门的发展是统治者与社会阶级谈判过程中不得不建立的。因而，推动这些公共服务部门发展的动力似乎只能在于社会。[27]

　　在包括中国在内的第三世界国家，这个问题更加突出，单纯地强调国家能力和国家基础权力不仅难以解决权力制约的问题，也难以真正地解决国家能力和国家基础权力的发展问题。因此，如何在实践中把握国家与社会的关系依然是一个很大的挑战。国家如何能够依靠公民社会而又不为其所俘获或者成为它们的消极代表？国家基础权力的发展是否可能带来国家专制权力的相应发展？公民社会如何在国家能力的成长中寻求其发展的空间？这些都是长久存在而需要我们不断深入研讨的问题。因此，新的研究方向要求我们进一步考量如何建立国家与公民社会的平衡关系，探求国家的限度是什么，从而避免“强国家-弱社会”和“弱国家-强社会”的陷阱，实现“强国家-强社会”的良性互动。

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