［关键词］　现代国家建设；国家治理；比较政治；政治发展；时间序列；制度互补性

　　［摘　要］　中共十八届三中全会不仅确立了国家治理体系和治理能力现代化的目标，而且给出了一幅以现代国家建设为中心的政治发展路线图。基于政治发展各要素在中国出现的时间序列，当代中国在寻求国家治理现代化的目标时会基于早熟国家的历史遗产而寻求国家重建，而非走上竞争性选举等替代性路径。由于制度互补性，协商民主、依法治国、财政分权这些政治发展的要素和现代国家建设更加耦合，从而构成了政治发展的中国逻辑。

　　作为中国新一届领导人为未来十年所制定的改革路线图，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）获得了国内外舆论的普遍好评。《纽约时报》、《金融时报》等一些美欧媒体的评论就指出，中共十八届三中全会公布的改革方案，将会引领中国经济和中国社会进入新的发展阶段。但也有评论认为《决定》主要强调经济体制改革，对政治体制改革却着墨不多，其有限的实质性内容也聚焦于“简政放权”的行政体制改革。实际上，此类评论所憧憬的政治体制改革只是以西方民主为蓝本的竞争性选举，失望自然在所难免。然而，政治发展的含义决不仅限于竞争性选举民主的内容，而是包括了国家建设（ｓｔａｔｅ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ）、分权、协商民主、法治在内的更为宽广的要素。如果从政治发展的要素构成看，《决定》显然给出了一幅以现代国家建设为中心的政治发展路线图。

　　本文试图在比较政治学的视野下说明现代国家建设对中国国家治理现代化的意义，并展现现代国家建设与协商民主、依法治国以及财政分权之间的制度互补性关系，从而揭示中共十八届三中全会所确立的政治发展路线图的基本逻辑。

　　一、国家治理现代化命题的提出

　　《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一总目标的前一部分表述是坚持了中国共产党对改革的一贯定位，而后一表述则是全新的，以前从未出现在党的重要文件中。这一新表述，反映了以习近平为总书记的党中央对中国改革方向的新认识。

　　自１９７８年中共十一届三中全会以来，中国共产党就确立了以经济建设为中心的改革开放路线。中共十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标，中共十六届四中全会又确立了建设社会主义和谐社会的目标。应该承认，在过去２０年里，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制；在过去的１０年里，党和政府也推出了一些真正意义上的社会政策。但由于新旧体制的并存、交错与摩擦，也由于政治体制改革的相对滞后，近年来经济体制改革已经出现了“半统制、半市场”的“半拉子工程”倾向，而社会政策的推出也没有根本扭转社会维稳成本不断升高的趋势。在这一背景下，中央近年来一直在考虑改革的顶层设计问题，以更好地协调推进各领域的改革。

　　国家治理体系显然就是一种最高的“顶层设计”。有学者指出，国家治理体系包括核心价值体系、权威的决策体系、有效的政府执行体制、良性的政治互动、可持续的经济发展和社会保障体系等六个基本领域。［１］国家治理能力并非这六个领域绩效的简单相加，而是这六个领域既相互支持又相互制约所形成的结构性体系所产生的绩效。这样，如何维持不同领域之间的平衡是国家治理的基本问题。正是着眼于全面深化改革的必要性，中共十八届三中全会引入了“国家治理体系和治理能力”的新提法。正如《决定》所指出的：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”《决定》不仅作为党的重要文件首次提出了国家治理体系和治理能力的范畴，而且提出了“国家治理体系和治理能力的现代化”这一目标。在中国社会主义建设的总体目标上，中国共产党早在２０世纪７０年代就曾经提出了工业、农业、国防和科学技术现代化的概念。在当时中国生产力水平较低的时代条件下，“四个现代化”的目标反映了中国共产党对发展生产力的殷切期待。这次中共十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力的现代化”，也表明了现有国家治理体系和治理能力亟需改进和提高。

　　那么，如何理解国家治理体系和治理能力的现代化呢？公共管理学主要从“管理”到“治理”的跨越来说明这一含义。与传统意义上的“管理”所隐含的单一主体管理相比，“治理”强调参与式、互动式的多主体关系结构。［２］因此，国家治理体系和治理能力的现代化主要表现为“从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化”。［３］毫无疑问，这种国家与社会关系的结构性变化将为中国各个领域的发展与进步提供新的动能。但国家治理毕竟不同于社会治理，国家仍是国家治理体系中的最重要主体，作为治理主体的国家本身也有如何实现现代化的问题。比较政治学中关于“现代国家”（ｍｏｄｅｒｎ　ｓｔａｔｅ）形成和演进的理论为我们把握国家本身的现代化问题提供了一幅有意义的知识地图。

　　二、政治发展时间序列中的现代国家建设

　　西方学者对国家建设的研究肇始于马克斯·韦伯（Ｍａｘ　Ｗｅｂｅｒ）对欧洲大陆现代国家形成的理论思考。韦伯将国家看作垄断合法暴力和强制机构的统治团体。［４］（Ｐ７３１）作为理性化权威的载体，现代国家“是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。”［５］（Ｐ２４５）韦伯认为，在所有的领域中，“现代的”团体形式的发展一般是与官僚体制的发展与巩固相一致的。在一定意义上，韦伯将现代国家等同于职业官僚制。在这种职业官僚制下，官员们处于固定的职务等级制中，拥有固定的职务权限，完全同管理的物资分开并不得把职位占为个人所有，接受严格的、统一的职务纪律和监督。因此，韦伯所说的现代国家大致具有等级制、非人格化、专业性等特点。

　　在欧洲，具有韦伯式定义内涵的现代国家大致出现于１８—１９世纪。基于欧洲的历史经验，西方社会科学的主流将现代国家看作较晚出现的政治组织形式。但由于历史与文明的分岔，现代国家在中国的形成与演变轨迹与欧洲的经验颇为不同。自秦朝建立中央集权的官僚体制以来，中国已经具备了现代国家的基本要素。正如李侃如（Ｋｅｎｎｅｔｈ　Ｌｉｅｂｅｒｔｈａｌ）所观察到的：“发端于秦朝的官僚制度，经历几个世纪，呈现出近代西方官僚制度的特点：界定清晰的职位，基于功绩的任命，明确的报酬结构，职能的专业化，高度发达的正式沟通体系，关于权力行使的适当路线的详细规章，定期的报告职责，正式的监察组织，等等。”［６］（Ｐ１２）通过对欧洲、中国、印度和中东等不同地区政治发展的历史审视，弗朗西斯·福山（Ｆｒａｎｃｉｓ　Ｆｕｋｕｙａｍａ）认为现代国家在中国的出现要比在其他地区的出现早得多。福山宣称：“中国是创造现代国家的第一个世界文明。”［７］（Ｐ１４５）孔飞力（Ｐｈｉｌｉｐ　Ａｌｄｅｎ　Ｋｕｈｎ）虽然认为中国

　　从１９世纪开始才启动了从传统国家向现代国家的嬗变，但他也突出了“中国作为一个统一国家而进入现代”这一“显而易见的事实”。［８］（Ｐ１２１）历经两千年的修补和完善，在历史上相当早熟的中央集权体制为今天中国的国家建设提供了丰富的制度遗产。

　　相对于现代国家，选举民主、法治等政治发展的其他要素在中国几千年的历史上则几乎没有什么痕迹。儒家思想中的“民本”并非西方意义上的“民主”，即使是在儒家先哲中强调“民贵君轻”的孟子也没有选举民主的思想。正如萧公权所言：“孟子贵民，不过由民享以达于民有。民治之原则与制度皆其所未闻。”［９］（Ｐ８７）此外，法家思想的倡导者和践行者也从来没有试图以“法”来约束统治者。“法家并没有主张西方意义上的法治，他们并没有法律可以用来挑战他们统治的信念。”［１０］（Ｐ８６）尽管儒家和法家思想之间存在相当的紧张关系，但自秦朝确立中央集权国家后的两千年间，两者都或明或暗地成为巩固国家而非限制国家的思想工具。由于中国的“国家巩固发生在社会其他力量建制化地组织起来以前”，世袭贵族、教会、商人团体和军队等社会中的其他力量无法抵消和约束这个早熟的现代国家，而这些社会力量在欧洲、印度和中东地区的政治发展中曾发挥了支配性的作用。［７］（Ｐ９２）实际上，直到２０世纪，民主和法治等限制国家权力的思想与制度才开始从外部世界引入到中国。

　　政治发展各要素在中国历史上出现的上述时间序列对当代中国政治发展的战略选择具有决定性的影响。作为将历史和现实连接起来的机制，路径依赖（ｐａｔｈ　ｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）可以用来描述在时间序列上前后阶段的因果相关性。从广义上讲，路径依赖是指“在较早时点上发生的事件会影响在较晚时点上发生的事件的可能结果。”从狭义上讲，“路径依赖是指，一旦一个国家或地区沿着一种轨迹运动，逆转成本是非常高昂的。也许会有其他的选择点，但是一定制度安排的堑壕阻碍了对初始选择的轻易扭转。”［１１］（Ｐ２５１）基于路径依赖的逻辑，政治发展也具有时间上的阶段性与要素的先后性。［１２］（Ｐ２３）早熟国家的历史遗产不仅会使现代中国的政治发展形成了不同于西方发达国家的路径，也使其形成了不同于大多数亚非拉发展中国家的路径。正如孔飞力所发现的，尽管２０世纪中国政治发展的故事似乎是杂乱无章的，“但如果将２０世纪当作整体来看待，这便成了一个中央集权的国家不屈不挠地向前迈进的故事。”［８］（Ｐ１１９）即使今天中国政治发展的内外环境与历史上的中国炯然不同，中国在寻求国家治理现代化的目标时仍然最有可能在既有的国家建设路径上寻求“国家重建”（ｓｔａｔｅ　ｒｅｍａｋｉｎｇ），而非走上竞争性选举民主等替代性路径。

　　三、中国现代国家建设的新阶段

　　新中国成立以后，中国共产党成为中国现代国家建设的决定性力量。［１３］（Ｐ３）改革开放以来，特别是确立社会主义市场经济体制的改革目标以后，社会经济环境的变化都对中国的国家形态产生了巨大的冲击，推动中国的现代国家建设进入了新的探索、试错的阶段。［１４］（Ｐ１）２０世纪９０年代中期以来，中国最高决策者积极地进行了“国家重建”以适应新的挑战。其中最为突出的变化包括国务院机构改革、分税制改革、中央银行体系的重构、一系列市场监管机构的建立、军队退出商业活动以及审计制度的完善等。［１５］由于这些变化大多是中国从计划经济向市场经济转型所需要的规制建构，有学者甚至认为中国正在出现一个“规制性国家”（ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｓｔａｔｅ）。［１６］

　　但是，以应对经济转型为中心的国家重建仅仅是现代国家建设的一部分内容。由于以下三个方面的问题，中国国家重建的任务迄今还尚未完成。第一，公共权力部门化。作为现代国家权力行使者的政府部门，本应该维护公共利益，却经常成为将部门利益凌驾于公共利益之上的“机构性利益集团”。［１７］（Ｐ１２９－１３０）基于其部门利益，这些“机构性利益集团”往往会做出扩张部门权力的决策，进而导致了不同部门之间的冲突。第二，司法权力地方化。由于地方法院在人财物上都依赖于地方党委和政府，难以根据宪法规定独立行使审判权，国家法制的统一性和权威性由此受到严重的损害。正如习近平总书记在关于《决定》的说明中指出的：“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”［１８］第三，公共权力私人化，即以权谋私。一些腐败的官员并没有像韦伯所说的那样严格依照法规办事，而是让自己的个人情感影响以政府名义做出的决定，从而破坏了国家机器运作的整体性。［１９］（Ｐ１３５）近些年来，这几个方面的问题不仅使现代国家建设的绩效大打折扣，而且极大限制了国家治理能力的提高。

　　作为对“当前亟待解决的重大问题”的回应，中共十八届三中全会所通过的《决定》在上述三个方面都进一步推进了现代国家建设。第一，《决定》提出设立两个新的决策机构，以加强对有关工作的集中统一领导。一是全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；二是国家安全委员会，负责制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。第二，在司法管理体制改革上，《决定》承诺推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，并探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以保证国家法律统一正确实施。第三，在纪检监察体制上，《决定》将推动党的纪律检查工作双重领导体制由地方领导为主转向以垂直领导为主，强化了上级纪委对下级纪委的领导。比如，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察则以上级纪委会同组织部门为主。这样，通过推动决策体制、司法管理体制和纪检监察体制的进一步改革，《决定》强化了国家权力运行机制的统一性和协调性，将中国的现代国家建设推向了一个新的阶段。

　　如果说中共十八届三中全会在启动新一轮经济体制改革上提出的主要论断在于“使市场在资源配置中起决定性作用”，那么在政治体制改革上最有新意的内容便是现代国家建设在上述领域中的进一步推进。无论是从中国政治发展的历史轨迹看还是从中国政治发展的当下挑战看，现代国家建设都是中国领导人推动国家治理现代化的第一抓手和首要路径。

　　四、中国政治发展路线图中的制度互补性

　　基于对历史和现实的审视，现代国家建设在中国国家治理体系和治理能力的现代化中居于中心的地位。但正如本文第一部分所阐述的，国家治理是由多个领域有机合成的结构型体系，现代国家建设不可能完全解决国家治理的有效性问题。作为全面深化改革的行动纲领，中共十八届三中全会所通过的《决定》进一步聚焦于各个领域中的制度建设，提出到２０２０年，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这一制度体系一旦形成，中国国家治理体系将会得到极大的完善，国家治理能力将会得到极大的提高。就中国政治发展而言，这一制度体系不仅包含了现代国家建设这一核心要素，也包含了与现代国家建设更为互补和兼容的协商民主、依法治国和财政分权这些要素。

　　首先，民主在制度设计上包括选举民主和协商民主两种形式。以竞争性选举为本质特征的选举民主并不必然伴随着高水平的国家能力，从而有可能出现查尔斯·蒂利（Ｃｈａｒｌｅｓ　Ｔｉｌｌｙ）所说的“低国家能力的民主国家”。［２０］（Ｐ１７－１９）印度、菲律宾等国的政治发展已经表明了在国家建设没有得到充分发展的情况下竞争性选举对国家治理能力的负面影响。与强调个人权利的竞争性选举不同，协商民主强调公民对公共利益的责任，强调通过共识形成决策的过程。［２１］（Ｐ９４－９５）中共十八届三中全会在推进协商民主广泛多层制度化发展上提出了一系列新的举措。习近平总书记在关于《决定》的说明中明确指出：“全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”［１８］在以现代国家建设为中心的政治发展路线图中，协商民主可以和国家建设协同推进国家治理的现代化。

　　其次，法治在中文语境中包括“以法治国”（ｔｈｅ　ｒｕｌｅ　ｏｆ ｌａｗ）和“依法治国”（ｔｈｅ　ｒｕｌｅ　ｂｙ　ｌａｗ）两种含义。在法治的前一含义上，法治是对国家权力的限制，如此会导致“国家建设和法治一直在紧张氛围中共存”。［７］（Ｐ９２）在法治的后一含义上，法治作为国家建设的工具，有利于增强迈克尔·曼（Ｍｉｃｈａｅｌ　Ｍａｎｎ）所说的“基础性权力”，即通过国家制度来建构社会生活的权力。［２２］（Ｐ６９）中共十八届三中全会在依法治国方略基础上进一步提出了“建设法治中国”的目标，主张坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。《决定》就此提出了一系列相互关联的新举措，启动了近年来规模最大的一次司法体制改革，从而为国家建设和法治的同步发展注入了动力。

　　再次，分权在中央—地方关系的维度上包括政治性分权和经济性分权（财政分权）。作为单一制国家，中国无论是在历史传统上还是依据现行宪法都不可能实行政治性分权。［１７］（Ｐ２１２）但这并不意味着中国政治体系不允许经济性分权。无论是财政包干制度还是分税制，归根到底都是财政分权。基于对美国、欧盟和中国的比较研究，钱颖一和巴里·温格斯特（Ｂａｒｒｙ　Ｗｅｉｎｇａｓｔ）等人将这种财政分权体制称为“维护市场的联邦主义”。［２３］随着形势发展变化，以１９９４年分税制为基础的现行财政体制已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求。《决定》提出适度加强中央事权和支出责任，明确将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，将区域性公共服务作为地方事权。这种制度化的财政分权体制不仅有利于同时发挥中央和地方两个积极性，而且有利于与现代国家建设相匹配的现代财政制度。

　　综上所述，基于比较政治的基本理论和中国政治的既有实践，协商民主而非竞争性选举民主、依法治国而非以法治国、经济性分权而非政治性分权可以更有效地和韦伯意义上的现代国家建设结合起来。也就是说，协商民主、依法治国、财政分权这些政治发展的要素和现代国家建设之间具有了更大的“制度互补性”（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｉｔｉｅｓ）。所谓“制度互补性”，是指一种制度的存在（或效率）增加了另一种制度的报酬（或效率）。［２４］（Ｐ１７）比较政治学中的历史制度主义文献已经表明，某些制度安排在一些国家中集聚起来，而另一些制度安排在另一些国家集聚起来。比如以美国、英国为代表的自由市场经济（ｌｉｂｅｒａｌ　ｍａｒｋｅｔ　ｅｃｏｎｏｍｙ）和以德国、斯堪的纳维亚国家为代表的协调市场经济（ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ　ｍａｒｋｅｔｅｃｏｎｏｍｙ）就分别在金融体系、公司内部结构、劳资关系、教育和培训体系以及企业间关系上集聚了彼此不同的制度安排，并形成了不同的比较制度优势。［２４］（Ｐ３７）由于制度互补性，同一项制度安排在不同的制度环境中会产生完全不同的绩效。正所谓“淮南为桔淮北为枳”。与竞争性选举民主、以法治国、政治性分权相比，协商民主、依法治国、财政分权与现代国家建设这一中国政治发展的核心要素更加耦合。因此，《决定》中关于协商民主、依法治国以及财政分权的制度建设，也会推动中国现代国家的建设。

　　简言之，以习近平为总书记的新一届中央领导集体已经初步形成了中国政治发展的路线图。中共十八届三中全会在政治发展上提出的一系列新举措不仅会有力地推动现代国家建设的进一步发展，也会将民主、法治、分权的适当形式和现代国家建设有机结合起来共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。在这个意义上，中共十八届三中全会将成为中国政治发展的一个重要节点。

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